城鎮(zhèn)化背景下的城軌新格局

2013年05月31日 01:43
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：宋菁

人參與條評(píng)論

鐵路改革的推進(jìn)中，早前由部省合作共建的城際軌道，其定位已經(jīng)逐漸清晰。

5月28日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提及城際軌道、支線鐵路的建設(shè)要發(fā)揮地方的主體作用，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所管理室主任劉斌在接受本報(bào)專訪時(shí)表示，部省合作共建城軌模式的終結(jié)，城軌新的投融資構(gòu)架還沒搭建起來，各地城軌的投融資確實(shí)因此面臨困難。他認(rèn)為，當(dāng)前在業(yè)界討論熱烈的香港地鐵的軌道+土地的模式，未必適用于大陸，“直接財(cái)政補(bǔ)貼的方式在監(jiān)管上會(huì)更為規(guī)范”。

事實(shí)上，在新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，城際軌道和都市圈鐵路的投資很可能成為下一輪鐵路投資的支撐點(diǎn)。根據(jù)此前流傳出來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃內(nèi)容，2020年中國(guó)鐵路的總里程預(yù)計(jì)將達(dá)到14.6萬(wàn)公里。

發(fā)改委綜合運(yùn)輸所此前參與過多地城際軌道項(xiàng)目的研究和論證，劉斌認(rèn)為，在鐵路改革、鐵路總公司從城軌投資中抽身的背景下，應(yīng)該要重新審視城軌的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)城軌不同于國(guó)鐵的特點(diǎn)，形成一套新的建、管、養(yǎng)的投融資體系。

“城軌應(yīng)與城市公交體系融為一體”

投融資難題

《21世紀(jì)》：據(jù)說正在研究中的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，預(yù)計(jì)2020年中國(guó)鐵路的總里程將達(dá)到14.6萬(wàn)公里，按這個(gè)規(guī)模，中國(guó)“十三五”期間的鐵路投資還將處于一個(gè)高位，未來的鐵路投資會(huì)不會(huì)主要依靠城軌來支撐？

劉斌：“十三五”期間，交通的投資應(yīng)該是會(huì)略微下降一些，這是趨勢(shì)。交通的里程和能力有一個(gè)終極的數(shù)值，交通行業(yè)在整個(gè)基建中的比重應(yīng)該說將逐步下降，可能會(huì)在“十二五”達(dá)到高峰。中國(guó)經(jīng)過20多年大規(guī)模的交通投資，總運(yùn)能總需求的矛盾已經(jīng)不是很尖銳了，只是結(jié)構(gòu)性的問題仍然存在，所以也需要轉(zhuǎn)變投資的觀念。

如果“十二五”的規(guī)劃全部完成的話，大量的干線鐵路已經(jīng)全部修好了，城際軌道可能會(huì)是“十三五”期間重要投資項(xiàng)目。大鐵路、大干線在長(zhǎng)距離運(yùn)輸上有優(yōu)勢(shì)，但在距離比較近站點(diǎn)沒有優(yōu)勢(shì)。而且，不同的區(qū)段需要有不同的運(yùn)行速度、運(yùn)輸方式來填充，尤其在人口比較密集的地區(qū)，比如長(zhǎng)三角、珠三角等城市群，城軌不可或缺。

城際軌道建設(shè)需求與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是有關(guān)聯(lián)的，城軌規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的規(guī)劃應(yīng)有一個(gè)大都市圈的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，在投資規(guī)模和發(fā)展速度方面，傳統(tǒng)的速度理念需要改變，速度不是第一位。有財(cái)力當(dāng)然可以做得快一些，但如果沒財(cái)力，靠大規(guī)模的負(fù)債，或者說為了加快建設(shè)，吸引不符合這種性質(zhì)的資金進(jìn)來，資金性質(zhì)與項(xiàng)目性質(zhì)不匹配的話，會(huì)出問題。另外，原來按照高鐵或者客專標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)城軌不一定合適，可以根據(jù)情況把這些標(biāo)準(zhǔn)放下來。按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化規(guī)劃來建設(shè)的話，考慮到現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃擴(kuò)容，那就需要更多的軌道來連接這些新城鎮(zhèn)、新區(qū)和大城市。

《21世紀(jì)》：鐵道部從城軌投資中撤離后，地方財(cái)政是否有能力繼續(xù)推進(jìn)大規(guī)模的城軌建設(shè)？

劉斌：城軌的投融資當(dāng)下確實(shí)遇到了一定困難，很多地方的財(cái)力難以支撐大規(guī)模的城軌建設(shè)。城軌、地方支線鐵路，原來省部協(xié)議共建的模式下，鐵道部資本金比例一般要占一半，這塊突然缺失，地方政府要短期內(nèi)安排這么大的資金缺口，地方財(cái)政壓力可想而知。

另外，過去城軌項(xiàng)目是在國(guó)鐵的融資體系下融資，國(guó)鐵信用之前是不錯(cuò)的，現(xiàn)在城軌該怎么融資？怎么去搭建投融資構(gòu)架？這些問題都仍在探索中。

在城軌投融資的探索中，有很多地方提出了香港地鐵的軌道+土地模式，也即是政府將地鐵周邊的土地開發(fā)權(quán)特許給了地鐵公司，軌道公司可以擺脫其對(duì)財(cái)政的依賴。

當(dāng)然，這一模式在香港運(yùn)作是成功的，但是全世界也沒有其它成功的例子。我們當(dāng)然可以理解，這一模式適合香港的財(cái)政、法律、土地等情況，但是中國(guó)內(nèi)地與香港情況不同。特許土地開發(fā)其實(shí)和財(cái)政出資本質(zhì)上差不多，土地其實(shí)也是財(cái)政，土地財(cái)政和直接財(cái)政比較起來，現(xiàn)階段也許直接財(cái)政更好一些，監(jiān)管能更規(guī)范。如果把一些土地直接開給了某某城軌公司，雖然投融資上方便一些，但是這與現(xiàn)階段的財(cái)政預(yù)算管理提高透明度的趨勢(shì)不一定吻合。

《21世紀(jì)》：除了資金，建設(shè)用地也將是制約當(dāng)前城軌建設(shè)的原因之一。

劉斌：過去部省合作修建城軌，其涉及的土地指標(biāo)是納入國(guó)鐵的用地指標(biāo)，由國(guó)家安排，而一旦城軌建設(shè)調(diào)整為地方政府主導(dǎo)后，地方原本緊張的用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡問題可能難以保障城軌建設(shè)的順利推進(jìn)。不過，這些都是技術(shù)層面的問題，如果城軌建設(shè)需要，以后應(yīng)該對(duì)城軌用地問題給予新的政策。

《21世紀(jì)》：城際軌道的建設(shè)主體這兩年發(fā)生了很大的變化，鐵路總公司原則上不再參與城際軌道的投資建設(shè)，轉(zhuǎn)而由地方為主來投建，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城軌建設(shè)思路未來會(huì)有哪些變化？

劉斌：5月28日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，里面提到了城際軌道、支線鐵路的建設(shè)要發(fā)揮地方的主體作用，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。

鐵道部主導(dǎo)修建城軌的格局在近兩年才有了變化，但是目前這都僅僅只是投資上有變化，其它方面目前變化不大。

城軌的發(fā)展要與當(dāng)前討論熱點(diǎn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。城軌過去是鐵道部主導(dǎo)投建，國(guó)鐵采取了大鐵路的發(fā)展方式，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，參照的是高鐵或者是客運(yùn)專線標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際上，城軌與大鐵路差異很大，城軌和城市交通關(guān)系密切。應(yīng)該說大鐵路與城市交通的關(guān)系也應(yīng)該是密切的，但前一階段大鐵路建設(shè)中場(chǎng)站多設(shè)在城市外圍，所以與城市交通的銜接做得并不理想。城軌如果按照目前大鐵路的思路去建設(shè)，包括場(chǎng)站的選址也在城市外圍，會(huì)影響未來的運(yùn)營(yíng)，影響人出行的方便。

當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)化的討論很多，而城鎮(zhèn)化的途徑中比較重要的一條是搞城市群體系，而在一個(gè)城市群體系中，城軌將是一個(gè)城市群內(nèi)部很重要的一個(gè)交通聯(lián)系。這在當(dāng)前以及下一個(gè)階段，城市交通和城市群內(nèi)部壓力越來越大之后，需要提升軌道交通的作用，這就要求城際軌道與城市公交體系的銜接要方便暢通，否則城際軌道的效果就會(huì)打折扣。城市群內(nèi)部各城市間距離不遠(yuǎn)，交通往來很頻繁，如果城軌的各個(gè)場(chǎng)站之間的公交體系不很完備的話，對(duì)公眾來說，就不如自駕車方便，但開車將面臨越來越嚴(yán)峻的道路交通容量限制。

基于這樣的趨勢(shì)，城軌與各個(gè)城市群內(nèi)部的公交體系、地鐵體系之間要有一個(gè)比較好的配置。這就會(huì)產(chǎn)生一些新的問題，因?yàn)楣惑w系是各個(gè)城市在管理和建設(shè)，而城軌是以省為主在管理和建設(shè)，過去是鐵道部統(tǒng)管。這之間的銜接如果還做成大鐵路的模式，那我們?cè)谛乱惠喌某擎?zhèn)化建設(shè)中，城市群之間的交通干線聯(lián)系就會(huì)出現(xiàn)一些不方便，會(huì)增加很多中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和交通問題，削弱城軌的競(jìng)爭(zhēng)力。

所以，在城軌的發(fā)展過程中，城軌與各個(gè)城市的關(guān)系，與各個(gè)城市公交的關(guān)系應(yīng)該要統(tǒng)籌來考慮，所以城軌不能作為一個(gè)自行的運(yùn)營(yíng)體系來考慮，否則就是大鐵路的運(yùn)營(yíng)方式。大鐵路因?yàn)榫嚯x比較遠(yuǎn)，追求速度還是有一定意義，但城軌站之間距離并不十分遠(yuǎn)，運(yùn)行速度并非最重要，最重要的其實(shí)還是城軌站與城市公交之間的融合。

《21世紀(jì)》：這需要在城市規(guī)劃層面就做考量。

劉斌：城軌的規(guī)劃與城市的規(guī)劃、城市新區(qū)的規(guī)劃、城市公交規(guī)劃，應(yīng)該是一攬子規(guī)劃。按理來說，規(guī)劃應(yīng)該超前一些，建設(shè)倒未必要太超前。但事實(shí)上，我們的規(guī)劃并沒有太超前，規(guī)劃短期就被改動(dòng)還蠻常見，很多交通規(guī)劃的研究不是那么透徹。

可以對(duì)比的是，歐洲的一些城市，他們的規(guī)劃現(xiàn)在看都是比較超前的，規(guī)劃制定后很長(zhǎng)時(shí)間不變動(dòng)，有法律約束，這些規(guī)劃做起來非常慎重。只有對(duì)城市和城市的關(guān)系，干線和公交體系的關(guān)系，工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)的關(guān)系都做了很深入的研究，才能做一份能指導(dǎo)幾十年甚至上百年的超前規(guī)劃。

中國(guó)當(dāng)前的軌道建設(shè)速度很快，但規(guī)劃的超前性不夠，長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮不足。所以很多城市城軌自成體系，城軌與整個(gè)城市的格局、城市公交體系的融合度都不是那么高。未來城軌的規(guī)劃，應(yīng)該是多部門來參與。

“建立中間項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系和補(bǔ)助方法”

《21世紀(jì)》：以珠三角城際軌道為例，公交化運(yùn)作的思路下，穗莞深城際未來的定價(jià)會(huì)明顯低于國(guó)鐵廣深四線，城軌運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生虧損怎么辦？

劉斌：過去地方不太考慮這個(gè)問題，因?yàn)檫^去城軌都是納入國(guó)鐵統(tǒng)一來清算運(yùn)營(yíng)。而這兩年啟動(dòng)的地方主導(dǎo)的城軌運(yùn)營(yíng)的還比較少，虧損問題不是太凸顯，但如果以后這些城軌都由地方來運(yùn)營(yíng)管理了，那虧損怎么辦？

公益性比較強(qiáng)的城軌項(xiàng)目需要虧損補(bǔ)貼，這里還有一個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼投資、補(bǔ)貼的監(jiān)管問題。現(xiàn)在看到城軌投資額都比較大，少數(shù)的城軌投資是有盈利的，比如滬寧城際，但未來估計(jì)還是有不少城軌是不能盈利的，那就需要有財(cái)政補(bǔ)貼。

這塊的監(jiān)管需要進(jìn)一步完善，需要一套完善的規(guī)則，進(jìn)一步的成本核定和經(jīng)營(yíng)考核體系，這個(gè)體系監(jiān)管的力度要高于一般的國(guó)有企業(yè)，要更細(xì)致監(jiān)管運(yùn)營(yíng)成本問題、服務(wù)質(zhì)量問題、包括投資的問題。如果項(xiàng)目的公益性比較強(qiáng)的話，要納入交通的服務(wù)監(jiān)管體系中去考量，有一些城軌經(jīng)濟(jì)效益比較好，也可以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，那就按商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)來考核。但現(xiàn)實(shí)的情況是，很多城軌既有公益性又有商業(yè)性，這就對(duì)監(jiān)管提出了特殊要求，要建立這種有很強(qiáng)公益性，又有一定商業(yè)性的中間項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系和補(bǔ)助方法。

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