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新型城鎮(zhèn)化突破口:啟動二次“土改”

2013年05月28日 02:50
來源:第一財經(jīng)日報 作者:聶偉柱 王子約

人參與條評論

[ 在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下,政府直接參與征地、賣地,一方面導(dǎo)致土地價格高企,房地產(chǎn)價格上漲;另一方面政府財政過度依賴土地收入,政府行為被土地“綁架” ]

中國改革已近臨界點,城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口,而如何在土地改革上尋求破題則是推進新型城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵所在。

近期,由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告(下稱“報告”),從新型城鎮(zhèn)化的視角下,為我國土地制度的改革,描繪了極其詳盡的頂層設(shè)計。

“新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革,改革目標(biāo)是提高土地利用效率,促進房價合理回歸,保障我國糧食安全,解決城鎮(zhèn)化融資問題?!眻蟾嫣岢?,改革建設(shè)用地供地方式;允許地方政府發(fā)行市政債;征收房產(chǎn)稅;轉(zhuǎn)變糧食自給觀等八項重大建議。

這份報告是“中國金融四十人論壇”內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域一攬子方案》的子課題之一。此前,課題組還公布了《新形勢下對外開放的戰(zhàn)略布局》。

以土地“當(dāng)量”換總量

從今后十年來看,中國城鎮(zhèn)化仍然需要增加建設(shè)用地。原因在于,有2億左右農(nóng)村流動人口及其家庭成員入城定居,市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平還會進一步提高,這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。

提出土地制度改革具體建議及配套措施時,報告給出的第一條建議就是,大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。而擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地,面臨的最大約束是18億畝耕地紅線的問題。

一直以來,中國地少人多。作為世界第一人口大國,中國用全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口,成功解決13億人吃飯的問題。堅持世界最嚴(yán)耕地制度,嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線,長期被視為中國發(fā)展過程中的不二選擇。

“在過去若干年內(nèi),堅守18億畝耕地紅線的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。”報告稱,嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場需求的管理方式造成土地資源的價格扭曲,既不利于優(yōu)化土地資源配置,而且還導(dǎo)致人地矛盾突出,城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。

與此同時,報告認為,堅守18億畝耕地紅線的政策只是對耕地總量的控制,缺乏對耕地質(zhì)量的保護。目前,我國18.26億畝耕地中,中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染,影響了我國糧食安全。

基于這一分析,報告提出了土地“當(dāng)量”的概念,破題上述矛盾。

所謂土地“當(dāng)量”,類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念,即把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值,用以對不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進行統(tǒng)一計量、核算、評估和交易。

“以土地‘當(dāng)量’作為土地計量、核算的標(biāo)準(zhǔn)后,不同地區(qū)的耕地和建設(shè)用地就有了統(tǒng)一的計量標(biāo)準(zhǔn),這樣就可以在全國范圍內(nèi)建立土地‘當(dāng)量’交易市場,同時可以改變嚴(yán)守耕地紅線的思路,從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線?!眻蟾孢€提出要轉(zhuǎn)變糧食自給觀。

上世紀(jì)90年代中期以來,我國糧食平均自給率達100.5%。近幾年有所下降,2009年、2010年、2011年和2012年也分別達99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因為我國把大豆納入糧食中統(tǒng)計,近幾年我國大豆進口較多,2010年以來每年進口量都在5000萬噸以上,2012年進口量達5800多萬噸。

“從國際經(jīng)驗看,糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的??蓪⒖鄢蠖惯M口后的糧食進口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線?!眻蟾嬲J為,在此基礎(chǔ)上,擴大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資,一方面適度擴大糧食進口,另一方面鼓勵國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”,這將有利于緩解國內(nèi)耕地、水資源緊張壓力。

松綁“土地財政”

與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián),我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個重要問題是高房價,而政府過分依賴賣地收入,在一定程度上推高了房價,阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步推進。

在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下,政府直接參與征地、賣地,一方面導(dǎo)致土地價格高企,房地產(chǎn)價格上漲;另一方面政府財政過度依賴土地收入,政府行為被土地“綁架”。與此同時,大量征地與被征地主體之間的利益平衡也變得越來越困難,由于補償或者安置問題導(dǎo)致的群體性事件逐漸突出。

萬得數(shù)據(jù)顯示,2010年到2012年,國有土地使用權(quán)出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元,占同年政府財政收入的比重分別為35%、32%、25%,占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%。

大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入。審計署的調(diào)查顯示,2010年底政府性債務(wù)有40%左右是要靠土地收益來償還的。

此前,著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時說,以賺取土地差價推動的舊型城鎮(zhèn)化造成諸多問題,并稱“過去幾十年來,在這一造城運動中的土地價差保守在30萬億元左右”。

報告認為應(yīng)改變供地方式,為此還提出了三個解決方案。“其共同目標(biāo)是減少地方政府對土地財政的依賴,發(fā)揮市場資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點,在實踐中積累經(jīng)驗,逐步優(yōu)化趨同?!?/p>

具體來看,方案一,改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價或低成本價供地。用地規(guī)劃調(diào)整后,由政府承擔(dān)土地購置、開發(fā)成本,并向土地使用者(開發(fā)商等)按零地價或接近零地價的低成本價格提供建設(shè)用地。項目建成后,銷售價格不得包含土地價格或僅能包含低成本土地價格。

“這樣,購房者購房時支付的房價不含地價或僅含低成本地價,但持有后每年需按房產(chǎn)市場價格的一定比例繳納房產(chǎn)稅?!眻蟾娣Q,此舉可有效降低土地價格,從而降低房價,但在土地供給過程中容易產(chǎn)生尋租行為,也需要進一步研究如何實現(xiàn)土地資源的有效分配。

方案二,地方政府的賣地收入歸中央。除征地成本外,地方政府所得的賣地收入上繳中央政府,以避免地方政府過度依賴賣地收入。這一方案對現(xiàn)行征地制度變動較小,但土地價格不一定能夠下降,而且會增加中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)成本。

方案三,政府退出征地過程,實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。除基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施等用地由政府直接參與征地外,政府不再參與土地征收、出讓過程,這也是其他國家和地區(qū)土地制度的一般安排。

報告認為,這一方案的優(yōu)勢在于土地市場化改革一步到位,理順土地供應(yīng)和價格決定機制。但需對現(xiàn)行土地管理制度做較大調(diào)整,也依賴于農(nóng)村集體決策機制的完善。

開閘市政債

走出“土地財政”困境后,城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金從何而來?

回答這一問題,可先看看城鎮(zhèn)化的資金需求規(guī)模有多大。中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁在接受本報專訪時估計,中國未來的城市化會拉動50萬億元規(guī)模的投資需求。

算法很簡單,一個農(nóng)民在城市里要安頓下來,大概最少需要12萬元。目前已經(jīng)有兩億多農(nóng)民在城里面,還有一億多到兩億要轉(zhuǎn)移進來,也即客觀存在總額40萬億~50萬億元的投資需求。

此前,地方政府獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,主要有兩種方式:土地出讓金和地方政府融資平臺貸款。2012年末,地方政府融資平臺貸款余額已高達9.3萬億,這一貸款被視為銀行風(fēng)險的主要來源之一。顯然,50萬億的資金需求,再難靠上述兩種方式獲得。

“允許地方政府發(fā)行市政債?!眻蟾娣Q,在城市政府無從獲得賣地收入且財政能力有限的情況下,政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集,其償付能力即土地開發(fā)項目未來所帶來的現(xiàn)金流,包括可穩(wěn)定征收的財產(chǎn)稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費、商業(yè)繁榮后帶來的各種稅收增收等。

其實,最近幾年地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴大,推出市政債,解套“土地財政”的呼聲就一直不斷。

早在數(shù)年前,中國人民銀行行長周小川曾在公開場合表示過,通過“市政債+財產(chǎn)稅”的組合,能夠形成約束力有效的資金流在時間軸上平移,有助于解決中國城鎮(zhèn)化過程中的融資問題,并且“有關(guān)部門正積極研究市政債推出事宜”。

德意志銀行中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿也對本報表示,應(yīng)該大力推動市政債市場的發(fā)展。一方面,通過發(fā)行市政債,可以緩解平臺再融資和對銀行還款的壓力;另一方面,市政債市場的發(fā)展也有利于清理地方融資平臺以及債務(wù)混亂的情況,并使地方政府成為一個可以評估信用質(zhì)量的單一實體。

在具體的操作方式上,報告從短期和長期兩個時間維度給出了不同的策略。

短期看,如果發(fā)行市政債暫時在法律上有障礙,可通過變通的方法設(shè)計相關(guān)的產(chǎn)品,如項目型地方政府債券等方式來實現(xiàn)。事實上,當(dāng)前部分城投債就是基于這個原理。

從長遠看,應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》,允許地方政府發(fā)行市政債。近年來,我國債券市場健康快速發(fā)展,也具備了引入市政債的條件。同時還進行了財政部代地方政府發(fā)債、上海等地方政府自行發(fā)債等探索,一些城投債在某種程度上也已與市政債比較接近。

[責(zé)任編輯:wanggq] 標(biāo)簽:土地 地方政府 耕地 用地 
 

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