北大教授周其仁疾呼：城鎮(zhèn)化要避免“大躍進(jìn)”

2013年01月26日 08:50
來(lái)源：新京報(bào) 作者：蘭燕飛

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據(jù)中國(guó)社科院去年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)》，2011年人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首超農(nóng)村常住人口，被視之為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。但也有學(xué)者質(zhì)疑，有相當(dāng)部分“城鎮(zhèn)人口”是“被城市化”的，從統(tǒng)計(jì)資料上看他們是城市人，但福利、住房、教育等都是農(nóng)民工式的。

近日，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在一次考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，防止違反規(guī)律“人為造城”，以免出現(xiàn)“有城無(wú)市”和唱“空城計(jì)”，要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場(chǎng)，讓新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。

該如何評(píng)估中國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是否存在違反規(guī)律的“造城”，下一步又該如何推進(jìn)一個(gè)健康的城鎮(zhèn)化？新京報(bào)專(zhuān)訪北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁。

- 訪談嘉賓

周其仁 北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授

現(xiàn)狀 城鎮(zhèn)化“重地輕人”

城鎮(zhèn)化當(dāng)然要有高樓大廈、地標(biāo)建設(shè)、大型公共設(shè)施等，但前提是人和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積聚。重視物理外觀的城鎮(zhèn)化很容易造成一個(gè)現(xiàn)象，就是“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”。土地的問(wèn)題和改革的問(wèn)題是連在一起的，不改革就不可能有健康的城鎮(zhèn)化。要把改革放到城鎮(zhèn)化的核心，這樣才能走出健康的城鎮(zhèn)化道路。

新京報(bào)：政府最近大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就你的研究而言，“城鎮(zhèn)化”該如何定義？健康的城市該有怎樣的指標(biāo)來(lái)確立？

周其仁：城鎮(zhèn)化首先是人口居住模式的變化，從鄉(xiāng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)聚集。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，多少人住在鄉(xiāng)村，多少人住在城鎮(zhèn)，這樣一個(gè)比例就稱(chēng)為城鎮(zhèn)化率。而城鎮(zhèn)的特征就是人口密度比較高，經(jīng)濟(jì)密度也比較高。

新京報(bào)：你在最近的一次演講中提出，城市化在本質(zhì)上是自由及其權(quán)利保障的函數(shù)。有自由及其權(quán)利保障的發(fā)展，才有城市文明，才有城市形態(tài)的物理外觀。但是追趕型的后發(fā)國(guó)家推進(jìn)城市化，很容易倒因?yàn)楣?，把城市化的物理外觀當(dāng)作根本，以為占農(nóng)地、蓋大樓、上項(xiàng)目就是城鎮(zhèn)化。按照相關(guān)數(shù)據(jù)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)51%。在這過(guò)程中，是否存在你所說(shuō)的“倒因?yàn)楣钡膯?wèn)題？

周其仁：后發(fā)優(yōu)勢(shì)也很容易變成后發(fā)劣勢(shì)。這些年我們經(jīng)濟(jì)中確實(shí)出現(xiàn)一種苗頭，把城鎮(zhèn)建成區(qū)，把城區(qū)面積擴(kuò)大，以為這就是城鎮(zhèn)化。如果僅把城區(qū)面積擴(kuò)大，相應(yīng)的人口卻沒(méi)有有效積聚，也沒(méi)有因此增加收入，擴(kuò)大城區(qū)有什么用？不要簡(jiǎn)單化了，以為城鎮(zhèn)化就是高樓大廈、地標(biāo)建設(shè)、大型公共設(shè)施等，這些當(dāng)然要有，但前提是人和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積聚。

新京報(bào)：一些地方為了把人“湊”到城鎮(zhèn)，出現(xiàn)過(guò)“逼農(nóng)民上樓”的現(xiàn)象，你怎么看？

周其仁：收入能增加，你不讓人家積聚，他住地下室也要來(lái)。收入的機(jī)會(huì)不增加，強(qiáng)搬到一起曬太陽(yáng)，就不得人心了。所以發(fā)生“逼農(nóng)民上樓”，這實(shí)際上還是追求“物理外觀”。農(nóng)民進(jìn)城不可能一步登天，需要一個(gè)過(guò)程。

重視物理外觀的城鎮(zhèn)化很容易造成一個(gè)現(xiàn)象，就是“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”。

之所以會(huì)發(fā)生這種現(xiàn)象，和我們國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、城市管理制度等，對(duì)權(quán)利的安排不合理有關(guān)。

比如，原來(lái)是農(nóng)民的地，政府如果有新的用途，就要給人家一個(gè)交易的機(jī)會(huì)。即便是搞公共設(shè)施征用，也要看補(bǔ)償合理不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能不能彌補(bǔ)機(jī)會(huì)成本等。更何況很多情況下政府把農(nóng)民的土地征來(lái)商用，為了賺錢(qián)，這個(gè)從公理上就講不通。

其實(shí)，土地的問(wèn)題和改革的問(wèn)題是連在一起的，不改革就不可能有健康的城鎮(zhèn)化。要把改革放到城鎮(zhèn)化的核心，這樣才能走出健康的城鎮(zhèn)化道路。

教訓(xùn) 不能迷信行政權(quán)力和命令

過(guò)去國(guó)家工業(yè)化的出發(fā)點(diǎn)，甚至“大躍進(jìn)”的出發(fā)點(diǎn)都沒(méi)有錯(cuò)，但效果與意圖脫了節(jié)。主要就是體制機(jī)制不對(duì)頭，過(guò)分迷信物理外觀，過(guò)分迷信行政命令。一切自上而下，以為指哪就一定打哪，不容許經(jīng)濟(jì)有一個(gè)自發(fā)的過(guò)程。這就是主要的教訓(xùn)。

新京報(bào)：你提出“城鎮(zhèn)化應(yīng)該吸取國(guó)家工業(yè)化的教訓(xùn)”，這個(gè)教訓(xùn)是什么？

周其仁：后進(jìn)國(guó)家容易從結(jié)果、從物理外觀看問(wèn)題?？慈思掖瑘?jiān)炮利，我們就上“鋼鐵”。這么做似乎沒(méi)錯(cuò)，某種程度上也有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，看人家怎么對(duì)就怎么學(xué)，但往往會(huì)“知其然而不知其所以然”。別人的鋼鐵是怎么造出來(lái)的，需要哪些東西來(lái)配合，煉出來(lái)的鋼怎么用，其實(shí)是很復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)分工的協(xié)調(diào)過(guò)程。

我們當(dāng)年的教訓(xùn)是什么？想用黨政的力量，下命令、搞群眾運(yùn)動(dòng)、單一地想把國(guó)家的鋼鐵產(chǎn)量搞上去。結(jié)果受到一次重大的挫折，這就是“大躍進(jìn)”。

新京報(bào)：具體到城鎮(zhèn)化，這種教訓(xùn)該怎么規(guī)避？

周其仁：國(guó)家工業(yè)化布了很多局，定了很多點(diǎn)，后來(lái)績(jī)效不佳，最后還是改革，又加了一個(gè)“再工業(yè)化”，就是開(kāi)放民營(yíng)準(zhǔn)入，才使中國(guó)的工業(yè)、制造業(yè)有世界工廠之地位。這說(shuō)明，物化指標(biāo)重要，但體制機(jī)制更重要。

城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中也存在體制機(jī)制的問(wèn)題。因?yàn)槌擎?zhèn)化一開(kāi)始都是政府絕對(duì)主導(dǎo)，做規(guī)劃、劃地、拿地、籌資、批項(xiàng)目等等，全靠政府。蘇聯(lián)計(jì)劃時(shí)代的城市化也是如此，修了好多城市，但布局太主觀，與人口與經(jīng)濟(jì)積聚的實(shí)際去向背道而馳，結(jié)果不少城市嚴(yán)重缺乏活力。別人有高樓我也修高樓，別人有地鐵我也修地鐵，那可不一定是有活力的城鎮(zhèn)化。

此前媒體報(bào)道過(guò)“鄂爾多斯鬼城”現(xiàn)象，和房地產(chǎn)泡沫有關(guān)系。但也不僅僅是房地產(chǎn)，一些地方的很多領(lǐng)域都有“鄂爾多斯現(xiàn)象”，很多基礎(chǔ)設(shè)施很宏大，但沒(méi)有人氣，空空如也。很多仿鳥(niǎo)巢的建筑、音樂(lè)廳、大學(xué)城、體育館，你靠近看一看，沒(méi)有活動(dòng)，沒(méi)有流量。那樣的“投資”，靠什么來(lái)背？

新京報(bào)：也就是說(shuō)要改變這種政府絕對(duì)主導(dǎo)的決策機(jī)制？

周其仁：工業(yè)化扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)靠“再工業(yè)化”，即以民營(yíng)為主的工業(yè)化，否則我們?cè)缒甑墓I(yè)救國(guó)夢(mèng)想很難實(shí)現(xiàn)。我們過(guò)去那么多工業(yè)部門(mén)，里面很多專(zhuān)家官員，也是嘔心瀝血，這是不能否定的，但結(jié)果還是不盡如人意。我們工業(yè)布了多少點(diǎn)，比如汽車(chē)工業(yè)，但最后還是市場(chǎng)里的民營(yíng)企業(yè)才真正打出名堂。

過(guò)去國(guó)家工業(yè)化的出發(fā)點(diǎn)，甚至“大躍進(jìn)”的出發(fā)點(diǎn)都沒(méi)有錯(cuò)，但效果與意圖脫了節(jié)。主要就是體制機(jī)制不對(duì)頭，過(guò)分迷信物理外觀，過(guò)分迷信行政命令。一切自上而下，以為指哪兒就一定打哪兒，不容許經(jīng)濟(jì)有一個(gè)自發(fā)的過(guò)程。這就是主要的教訓(xùn)。現(xiàn)在要說(shuō)，蓋錯(cuò)一個(gè)工廠糾正還比較容易，但造錯(cuò)一個(gè)城市，糾錯(cuò)代價(jià)就高了去了。

建議 發(fā)揮“民辦、市場(chǎng)元素”作用

不能所有事情都是政府來(lái)做，不適合政府做的就應(yīng)該退出來(lái)，允許民營(yíng)資本力量更積極地進(jìn)入到城市建設(shè)中。一些小城市，一個(gè)城市管委會(huì)可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發(fā)揮作用。

新京報(bào)：你也提出“增加城市化進(jìn)程中的民辦元素和市場(chǎng)元素”，“民辦元素”和“市場(chǎng)元素”主要指什么？

周其仁：舉個(gè)例子，有些城市修了很多體育場(chǎng)，修起來(lái)后完全可以通過(guò)招標(biāo)方式給民營(yíng)機(jī)構(gòu)去管理。最好修的時(shí)候就開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)。全靠行政機(jī)構(gòu)來(lái)搞，他們看什么決定蓋還是不蓋？看什么決定搞什么活動(dòng)呢？

所以，不能所有事情都是政府來(lái)做，不適合政府做的就應(yīng)該退出來(lái)，允許民營(yíng)力量更積極地進(jìn)入到城市建設(shè)中。香港維多利亞港的一個(gè)新隧道就是一家公司修的，通過(guò)招投標(biāo)選擇公司，香港特區(qū)政府把收費(fèi)權(quán)給它多少年，這種體制就好一些。一個(gè)公司接手了，做錯(cuò)了市場(chǎng)要處罰它的，就承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任。

如果全部靠行政機(jī)制，反正納稅人的錢(qián)、銀行的錢(qián)，修好建筑、蓋好樓沒(méi)人來(lái)，他們也不大管，誰(shuí)買(mǎi)單??？

新京報(bào)：這些“元素”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮作用，之前有成功的案例嗎？

周其仁：可以找一找啊，譬如民辦的工業(yè)園區(qū)，大型居民住區(qū)、城市綜合體等等，幾萬(wàn)人甚至10多萬(wàn)人，也可以民營(yíng)、民辦、民管，搞得人氣很旺的。這其中當(dāng)然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒(méi)有政府當(dāng)然不成。但很多社會(huì)性的、經(jīng)濟(jì)性的公共事務(wù)，不是非官就管不好的。深圳有個(gè)天安數(shù)碼城，還有一個(gè)華南城，都有新鮮經(jīng)驗(yàn)，可以研究、提煉。

北京的中關(guān)村也值得研究，當(dāng)然它有政府的管委會(huì)。中國(guó)很多開(kāi)發(fā)區(qū)都靠管委會(huì)來(lái)管，是政府機(jī)構(gòu)，但又很像公司，沒(méi)有“四大班子”那樣高度行政化的體系。這里也有經(jīng)驗(yàn)。

我們很多鎮(zhèn)已經(jīng)有幾十萬(wàn)人口了，但建制上還是鎮(zhèn)。為什么？一旦設(shè)市，就要四大班子了，行政負(fù)荷太重。其實(shí)小城市，可能一個(gè)管委會(huì)就可以了，發(fā)揮民間的積極因素，由下而上地發(fā)揮管理作用。小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)可以選舉產(chǎn)生，小城市的管委會(huì)為什么不能選舉產(chǎn)生？

出路 城鎮(zhèn)化也要把權(quán)力還給民眾

政府不要什么都沖在最前面，該發(fā)揮作用的地方：一是集合信息；二是把規(guī)劃做好；三是市場(chǎng)和民間實(shí)在做不了的，政府要管。但現(xiàn)在大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，民間能辦，還能辦好，就不妨多去一點(diǎn)行政化色彩。

新京報(bào)：就世界范圍看，城鎮(zhèn)化還有什么樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？

周其仁：后發(fā)國(guó)家采取計(jì)劃思維，容易有同樣的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)好一點(diǎn)，他們城鎮(zhèn)化時(shí)間拉得長(zhǎng)，沒(méi)有這么快速。我們現(xiàn)在處于加速度狀態(tài)，一錯(cuò)就會(huì)很?chē)?yán)重。

我們還有一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，是官員短期行為，一個(gè)城市的領(lǐng)導(dǎo)，干個(gè)兩、三年就升了，留下個(gè)窟窿給下一位。我問(wèn)過(guò)一些官員，舉很多債，怕不怕還?。克麄冋f(shuō)不怕，因?yàn)榉彩堑饺沃暗膫墙^不會(huì)借的！這一來(lái)當(dāng)然很容易出問(wèn)題。

新京報(bào)：你也說(shuō)過(guò)，現(xiàn)行的城市體制，比過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工業(yè)體制，似乎更依賴(lài)于行政權(quán)力、行政命令和行政審批。政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中該怎么合理界定自己的位置？

周其仁：政府的功能很重要，但這把“刀”得用到合適的地方，不能亂用。政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的作用可以降低一點(diǎn)，不要什么都沖在最前面。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經(jīng)驗(yàn)；二是把規(guī)劃做好；三是市場(chǎng)和民間實(shí)在不能做的，政府應(yīng)該兜底，一旦市場(chǎng)有條件做了，要及時(shí)放手。

國(guó)外有一些民辦的城市，美國(guó)就有以公司注冊(cè)的城市，相當(dāng)于一個(gè)非營(yíng)利法人。城市就是一個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，有什么不可以？當(dāng)然，里面不是“獨(dú)立王國(guó)”，該政府管的還是政府管。

上世紀(jì)80年代溫州有個(gè)地方叫龍港，當(dāng)時(shí)說(shuō)靠農(nóng)民自辦小城鎮(zhèn)，但不為體制所容納，只好行政化了。其實(shí)應(yīng)該允許探索，城鎮(zhèn)化但不一定加重行政化的負(fù)擔(dān)。所以，對(duì)于城鎮(zhèn)化過(guò)程，應(yīng)該認(rèn)真研究公司體制和黨政體制的結(jié)合。什么是黨政該管的，什么是可由公司體制、非營(yíng)利法人組織來(lái)辦，可以仔細(xì)研究，更要允許大膽實(shí)踐。

- 鏈接

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力

我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。差距就是潛力。

從現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村富余勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移到城市，這將帶來(lái)投資的大幅增長(zhǎng)和消費(fèi)的快速增加，也會(huì)給城市發(fā)展提供多層次的人力資源。但城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。

我們要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、集約發(fā)展。同時(shí)，努力為農(nóng)民工及其家屬提供基本公共服務(wù)，使農(nóng)民能夠轉(zhuǎn)為市民。展望未來(lái)，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎。

——摘自李克強(qiáng)發(fā)表于人民日?qǐng)?bào)的文章《認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會(huì)全面貫徹黨的十八大精神促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步》

- 微評(píng)

網(wǎng)友眼中的“城鎮(zhèn)化”

@趙現(xiàn)_SpenZhao：所謂城鎮(zhèn)化，就是吸引更多人到中小城市去生活，做到這一點(diǎn)的關(guān)鍵是要提高中小城市的幸福指數(shù)，縮小中小城市與大城市間的差距。

@潘孝敏：真正的城鎮(zhèn)化，是人的城鎮(zhèn)化，需要一系列配套，比如醫(yī)療、教育、社保、戶籍等。

@夏效鴻：城鎮(zhèn)化絕不是農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化、住宅樓宇化，而是要注重不同環(huán)境、文化、產(chǎn)業(yè)、生活方式，不斷改善支撐產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境、社會(huì)保障，建設(shè)各具特色“一鎮(zhèn)一品”的風(fēng)情小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集鎮(zhèn)等，使得白天能見(jiàn)繁華產(chǎn)業(yè)，夜晚再現(xiàn)雞犬相聞的田園風(fēng)光。如果把千城一面的城市模式復(fù)制到農(nóng)村，可以說(shuō)城鎮(zhèn)化就失敗了。

@蟲(chóng)小貓：城鎮(zhèn)化就是把農(nóng)民趕出宅基地，自己把一輩子攢的錢(qián)掏出來(lái)買(mǎi)個(gè)小樓房，去地里干活的農(nóng)具沒(méi)地方放，離自己的農(nóng)田越來(lái)越遠(yuǎn)，沒(méi)有地方種菜了。敢問(wèn)這就是城鎮(zhèn)化？誰(shuí)敢說(shuō)這就是城鎮(zhèn)化？

@金矢：最近一些基層政府官員到京打聽(tīng)，中央的城鎮(zhèn)化政策有什么內(nèi)容？是否又要有一輪新的項(xiàng)目上馬？看來(lái)對(duì)城鎮(zhèn)化的理解各有不同。習(xí)慣于大拆大建、上項(xiàng)目、建新城的城鎮(zhèn)發(fā)展思路也許遇到了挑戰(zhàn)，可是因此種做法而得到升遷的官員，能改變自己的習(xí)慣性思維嗎？

@韓玉硯：不是每個(gè)城市都能成為北京。當(dāng)沒(méi)有盈利和可持續(xù)做預(yù)期保證，造新城必然很危險(xiǎn)。由此也可以提醒眾多不具備大發(fā)展條件的地方政府，保持一定的冷靜。其實(shí)，在美麗中國(guó)、生態(tài)文明建設(shè)理念下，中國(guó)的新一輪城鎮(zhèn)化需要更多有特色、有生態(tài)的中小城市。

@劉曉光：社科院鄭秉文(微博)講破解中國(guó)式收入分配難題。有的農(nóng)民工在城市打工二三十年，孩子都15、16歲了，生活已完全融入城市。對(duì)改革開(kāi)放35年來(lái)進(jìn)城的2億常住人口，為他們提供均等的公共服務(wù)，包括社會(huì)保障制度，是啟動(dòng)下一階段城市化進(jìn)程的前提和起點(diǎn)，是做實(shí)當(dāng)前虛高城市化率的一個(gè)重要路徑，是一次“還賬”。

 

[責(zé)任編輯：aiwei] 標(biāo)簽：周其仁 大躍進(jìn) 城鎮(zhèn)化率 

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