重罰解決不了環(huán)境污染

加大懲罰力度不等于環(huán)境治理變好

污染的問題是一個(gè)權(quán)利受侵害的問題，即財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題，要解決這個(gè)問題，更重要的是法律得到更好執(zhí)行的“法治”，而不是某部懲罰力度可能更大的“法律”。不能想當(dāng)然地認(rèn)為，通過一部名義上懲罰力度更大的法律，法治就得到改善，這是兩回事。

財(cái)知道：4月24日下午十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議，表決通過了《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案。新環(huán)保法著手加大懲罰力度，對(duì)污染企業(yè)按日連續(xù)計(jì)罰，罰款將上不封頂。你怎么看這個(gè)法律？

朱海就：新修訂的環(huán)保法賦予環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)來懲治污染企業(yè)，這算不算一個(gè)進(jìn)步？筆者不這么認(rèn)為，我們不能在“環(huán)保部門權(quán)力擴(kuò)大”和“環(huán)境治理變好”之間劃上等號(hào)。問題不在于環(huán)保部門執(zhí)法力度夠不夠大，而在于執(zhí)法能不能得到有效的監(jiān)督，公眾有沒有途徑對(duì)不作為的環(huán)保部門問責(zé)。因此，對(duì)不得力的環(huán)保執(zhí)法部門的懲罰力度加大，而不是對(duì)污染企業(yè)的懲罰力度加大才算真正的進(jìn)步。

衡量一部法律是否有進(jìn)步意義，關(guān)鍵看公眾的權(quán)利是否會(huì)因此而得到更好的保障。新環(huán)保法建立了公益訴訟制度，擴(kuò)大了公眾通過正常的法律途徑維護(hù)自己權(quán)益的可能性，在這方面，新環(huán)保法有不小的進(jìn)步意義。但是，它限定了發(fā)起公益訴訟的主體條件，全國(guó)只有約三百家環(huán)保組織符合這個(gè)要求，普通個(gè)人還是不能提起公益訴訟，這是一個(gè)遺憾。

財(cái)知道：此新聞甫一出臺(tái)，一方面很多人都點(diǎn)贊，覺得治污需用重典。另一方面也有人擔(dān)心環(huán)保部門會(huì)選擇性執(zhí)法，再增政府部門手中的權(quán)力。你怎么看？

朱海就：“治污要用重典”的觀念難以成立。污染的問題是一個(gè)權(quán)利受侵害的問題，即財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題，要解決這個(gè)問題，更重要的是法律得到更好執(zhí)行的“法治”，而不是某部懲罰力度可能更大的“法律”。這里區(qū)分“法治”和“法律”是必要的，不能想當(dāng)然地認(rèn)為，通過一部名義上懲罰力度更大的法律，法治就得到改善，這是兩回事。

立法是需要的，立了法之后，我們更關(guān)心它能否得到執(zhí)行。一部良好執(zhí)行的法律，必須使政府、企業(yè)和個(gè)人都受到同等程度的監(jiān)督，任何主體違背法律都要受懲罰，不能有例外。要對(duì)污染的企業(yè)有懲罰，首先是要是懲罰污染企業(yè)的政府（環(huán)保部門）受監(jiān)督，假如政府不受監(jiān)督，免于處罰，那么懲罰污染企業(yè)將不可避免地落空。因此，僅僅單方面地賦予政府環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至是于事無補(bǔ)的。

污染是一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題

污染問題是一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題。當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定清楚之后，污染就是“交易問題”和可能出現(xiàn)的“侵權(quán)問題”了。因此，沒有什么環(huán)境保護(hù)的問題，只有經(jīng)濟(jì)問題和法律問題。之所以出現(xiàn)嚴(yán)重的污染，是作為交易之基礎(chǔ)的法治，或者說產(chǎn)權(quán)制度出了問題。

財(cái)知道：很多人覺得污染有負(fù)外部性，而且關(guān)系到每一個(gè)人，和其他商品不一樣，需要政府起主導(dǎo)作用。你怎么看這種觀點(diǎn)？

朱海就：如上所述，污染問題是一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題，政府的主要職責(zé)是保護(hù)法律所確定的產(chǎn)權(quán)，而不是保護(hù)環(huán)境。當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定清楚之后，那個(gè)就是“交易問題”和可能出現(xiàn)的“侵權(quán)問題”了。因此，沒有什么環(huán)境保護(hù)的問題，只有經(jīng)濟(jì)問題和法律問題。之所以出現(xiàn)嚴(yán)重的污染，是作為交易之基礎(chǔ)的法治，或者說產(chǎn)權(quán)制度出了問題。

假如有了明確界定的產(chǎn)權(quán)，即法治，那么就會(huì)提供一種“環(huán)保的巨大激勵(lì)”，因?yàn)槊總€(gè)消費(fèi)者都希望使用環(huán)保的產(chǎn)品，企業(yè)就會(huì)去滿足這種需求，從中獲益，即環(huán)保將成為企業(yè)獲利的機(jī)會(huì)，這意味著市場(chǎng)在很大程度上將自發(fā)地去解決環(huán)保問題。但是，假如沒有法治，將提供相反的激勵(lì)，在這時(shí)，企業(yè)的激勵(lì)就是鉆空子，污染了再說，不污染白不污染，“公地的悲劇”將會(huì)發(fā)生。在這種情況下，企業(yè)沒有動(dòng)力去開發(fā)更好的環(huán)境友好型的產(chǎn)品，他們的目光一定是短期的。

因此，美好的環(huán)境只是法治的一個(gè)“非意圖”的結(jié)果，追求“產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”才能實(shí)現(xiàn)“環(huán)境的保護(hù)”，而直接追求環(huán)保這個(gè)目標(biāo)，而忽視產(chǎn)權(quán)問題，那恐怕是實(shí)現(xiàn)不了這個(gè)目標(biāo)的。

我們要讓“產(chǎn)權(quán)意識(shí)”代替“環(huán)保意識(shí)”，改“保護(hù)環(huán)境”為“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”，“改善環(huán)境”為“改善法治”，這樣環(huán)境才有希望。“保護(hù)環(huán)境”這個(gè)概念至少它是不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)和法律常識(shí)的，“環(huán)境”不是一個(gè)“財(cái)產(chǎn)”概念，“保護(hù)環(huán)境”究竟是指保護(hù)什么，究竟是誰(shuí)的“環(huán)境”，誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)的財(cái)產(chǎn)這些都說不清楚，假如是別人的財(cái)產(chǎn)，需要你去保護(hù)嗎等等。不能指望一個(gè)語(yǔ)義模糊的概念對(duì)環(huán)境有改善。

所以，問題的核心，不是政府該承擔(dān)什么責(zé)任，政府該承擔(dān)多大的責(zé)任，恰恰是我們想當(dāng)然地把“環(huán)境保護(hù)”的職責(zé)賦予政府，從而導(dǎo)致人們產(chǎn)權(quán)意識(shí)的淡薄的。

不改善法治，環(huán)境問題不可能解決

環(huán)境的悲劇，其實(shí)是法治的悲劇，是法治淪陷的體現(xiàn)，在“公地”的情況下，人們都短平快，不顧他人利益，受侵害者也無處伸張，環(huán)境怎么能不污染。

財(cái)知道：我們知道，現(xiàn)在中國(guó)的空氣、耕地等污染已經(jīng)極其嚴(yán)重，甚至快到無法忍受的地步，這難道不是污染企業(yè)造成的后果嗎？如果政府不管，怎么才能解決污染問題？

朱海就：空氣和耕地嚴(yán)重污染，恰恰都是因?yàn)樗鼈兌际?ldquo;公共產(chǎn)品”，在這些領(lǐng)域，沒有明確的產(chǎn)權(quán)界定，污染是“公地悲劇”的體現(xiàn)。有一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為空氣虛無縹緲，界定產(chǎn)權(quán)是不可能的，但問題不是“不能”，而是“不可以”，只要開放這個(gè)排污市場(chǎng)，不把空氣視為公共產(chǎn)品，使各種直接或間接的界定空氣產(chǎn)權(quán)的方式有利可圖，企業(yè)家就會(huì)不斷地想辦法去界定它，比如新的節(jié)能減排技術(shù)或空氣凈化技術(shù)。

所以，不能想當(dāng)然地認(rèn)為企業(yè)一定有污染環(huán)境的激勵(lì)，企業(yè)的目標(biāo)都一樣，就是贏利而非污染，在一個(gè)法治的環(huán)境下，企業(yè)贏利的目標(biāo)和公眾的環(huán)保目標(biāo)是兼容的，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的話，是“外部性會(huì)內(nèi)部化”，相反，就有可能是沖突的。一味地試圖管制企業(yè)，而不試圖改善改善法治，環(huán)境問題不可能得到解決。

環(huán)境的悲劇，其實(shí)是法治的悲劇，是法治淪陷的體現(xiàn)，在“公地”的情況下，人們都短平快，不顧他人利益，受侵害者也無處伸張，環(huán)境怎么能不污染。所有有助于法治的，才是有助于環(huán)境改善的。對(duì)環(huán)境問題的治理，應(yīng)該成為推動(dòng)中國(guó)法治的一個(gè)契機(jī)。

朱海就系浙江工商大學(xué)教授（您可以通過新浪微博與作者聯(lián)系）