第111期：經(jīng)濟(jì)下行壓力下減稅空間有多大？

李奇霖

李奇霖，民生固收負(fù)責(zé)人。文章觀點(diǎn)與供職單位無(wú)關(guān)。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行背景下，中央政府工作報(bào)告指出為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，把握好穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡，積極的財(cái)政政策加大力度，減稅降費(fèi)主要采取三項(xiàng)措施：一是全面實(shí)施營(yíng)改增，二是取消違規(guī)設(shè)立的政府性基金，三是將18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍，從小微企業(yè)擴(kuò)大到所有企業(yè)和個(gè)人。其中，第一項(xiàng)是減稅措施，第二項(xiàng)和第三項(xiàng)都屬于降費(fèi)措施。由此可見，2016年政府的減稅主要著力點(diǎn)在營(yíng)改增方面。各方媒體紛紛表示今年的減稅力度前所未有。那么在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，企業(yè)利潤(rùn)下降等導(dǎo)致財(cái)政收入自動(dòng)減少的情況下，減稅的空間能有多大？

首先來(lái)綜合了解一下減稅的措施。2016年減稅的主要措施是營(yíng)改增，除此以外，減稅方向還有房地產(chǎn)契稅營(yíng)業(yè)稅、大眾創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、個(gè)人所得稅制改革等。

（1）營(yíng)業(yè)稅改增值稅。2016年減稅首先說(shuō)到的自然是當(dāng)前財(cái)稅改革的重頭戲——營(yíng)改增。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出從5月1日起，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)，并將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增。營(yíng)改增自2012年1月1日啟動(dòng)試點(diǎn)，至2015年底試點(diǎn)行業(yè)已經(jīng)覆蓋交通運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信以及部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。國(guó)家稅務(wù)總局最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015年11月底，全國(guó)試點(diǎn)納稅人共計(jì)580萬(wàn)戶，累計(jì)減稅5939億元。而財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在答記者問(wèn)時(shí)指出，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)四個(gè)行業(yè)納稅人大致960萬(wàn)戶，對(duì)應(yīng)營(yíng)業(yè)稅1.9萬(wàn)億，占原營(yíng)業(yè)稅總收入約80%。除此以外，財(cái)政部還規(guī)定所有的不動(dòng)產(chǎn)可以納入抵扣，增值稅的稅基進(jìn)一步加大。由此可推測(cè)，今年全面推進(jìn)營(yíng)改增在四大行業(yè)的落實(shí)，將切實(shí)減輕從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，減稅規(guī)模或超6000億元。

（2）房地產(chǎn)契稅營(yíng)業(yè)稅。財(cái)政部在《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)契稅、營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》中，按是否為唯一住房、是否超過(guò)90平方米為標(biāo)準(zhǔn)，下調(diào)了個(gè)人和家庭購(gòu)買住房的契稅稅率，并規(guī)定個(gè)人將購(gòu)買不足2年的住房對(duì)外銷售的，全額征收營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人將購(gòu)買2年以上(含2年)的住房對(duì)外銷售的，免征營(yíng)業(yè)稅。該項(xiàng)政策調(diào)整旨在通過(guò)降低房地產(chǎn)交易稅費(fèi)，增加房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際需求，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)去庫(kù)存。與此同時(shí)，降低的稅率和免征的營(yíng)業(yè)稅構(gòu)成了2016年減稅的一部分。

（3）大眾創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠。在經(jīng)濟(jì)下行背景下，減稅的目的是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。針對(duì)于此，財(cái)政部新聞發(fā)言人歐文漢表示，要研究完善有利于大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的稅收政策體系，對(duì)眾創(chuàng)空間等予以適當(dāng)稅收優(yōu)惠支持。雙創(chuàng)方面的稅收優(yōu)惠將促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投資，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)市場(chǎng)活力，從而推動(dòng)供給側(cè)改革。

（4）個(gè)人所得稅改革。個(gè)稅是關(guān)乎全部勞動(dòng)者最終收入的重要稅種，2016年將進(jìn)一步研究審核綜合與分類相結(jié)合個(gè)人所得稅改革方案。樓繼偉部長(zhǎng)在答記者問(wèn)中指出，簡(jiǎn)單地提高個(gè)稅起征點(diǎn)的做法是不公平的，個(gè)人所得稅的改革還要分步到位。

除此之外，資源稅、消費(fèi)稅等方面的改革也在研究推進(jìn)之中。綜上而言，在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，為維穩(wěn)和改善經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而推行的減稅有著廣泛的措施空間。

那么為實(shí)現(xiàn)如此規(guī)模的減稅，我國(guó)目前所具備的實(shí)施空間有多大呢？減稅空間的大小，實(shí)際上取決于在保證政府適當(dāng)財(cái)政支出的情況下，政府收入對(duì)減稅的承受力度。首先，財(cái)政收支差額有財(cái)政赤字率的限制；其次，政府財(cái)政收入可以通過(guò)稅收以外的其他方式進(jìn)行補(bǔ)充；另外，政府為彌補(bǔ)收支缺口所發(fā)放的債券額度需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量。

接下來(lái)我們將從財(cái)政赤字率、盤活存量資金、推進(jìn)PPP項(xiàng)目、增加發(fā)行債券的量與度等方面分析減稅的空間。

（1）提高財(cái)政赤字率。大規(guī)模的減稅必然造成政府財(cái)政減少，財(cái)政收入與支出之間的差額有著一個(gè)不可逾越的紅線限制——財(cái)政赤字率。為彌補(bǔ)減稅降費(fèi)造成的財(cái)政收入減少，政府工作報(bào)告中指出，今年擬將財(cái)政赤字率提高到3%，比去年提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。通過(guò)提高赤字率，將釋放出2.18萬(wàn)億元的財(cái)政赤字空間，比去年增加5600億元，其中中央財(cái)政赤字1.4萬(wàn)億元，地方財(cái)政赤字7800億元。這就為減稅創(chuàng)造出巨大的政策空間，從而為進(jìn)一步的供給側(cè)改革的推行注入動(dòng)力。

雖然《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的3%財(cái)政赤字率紅線成為全球許多國(guó)家的赤字率參考，但近期這條紅線在中國(guó)的可參考性受到了多方置疑。多位學(xué)者稱該赤字率不符合中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)國(guó)情，并從多方面論證了中國(guó)的財(cái)政赤字率可以提高到3%甚至是4%的水平而不會(huì)引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。今年政府工作報(bào)告將赤字率提高到3%的決定也表明政府對(duì)于紅線方面的考慮已經(jīng)改變。

（2）盤活存量資金。盤活財(cái)政存量資金，就是把閑置、沉淀的財(cái)政資金盤點(diǎn)清查出來(lái)，集中用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐陽(yáng)漢表示2016年將繼續(xù)按規(guī)定清理收回兩年以上結(jié)轉(zhuǎn)資金，并加強(qiáng)對(duì)兩年以內(nèi)資金的清理盤活。通過(guò)盤活存量資金，為財(cái)政收入開辟了一條汲取閑置財(cái)政資金的源頭，提高財(cái)政收入的利用效率和投資效率，還能利用存量資金增加政府財(cái)政支出。這樣，用盤活的存量資金充補(bǔ)財(cái)政收入，就能保證財(cái)政支出的增長(zhǎng)，也就能部分沖抵減稅帶來(lái)的財(cái)政減收，為減稅創(chuàng)造實(shí)施空間。

（3）推進(jìn)PPP項(xiàng)目。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任焦小平表示，PPP已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略。通過(guò)營(yíng)造有助于PPP項(xiàng)目推進(jìn)的市場(chǎng)環(huán)境，充分釋放社會(huì)資本尤其是民間資本的潛力，積極引入社會(huì)資本，可以降低財(cái)政資金壓力。“2015年試點(diǎn)項(xiàng)目已增至206個(gè)項(xiàng)目，總投資6.589億元，涉及30個(gè)省市13個(gè)行業(yè)。”PPP項(xiàng)目在2016年的進(jìn)一步推進(jìn)同樣將減輕財(cái)政收入壓力，為減稅營(yíng)造更多空間。

（4）增發(fā)債券。財(cái)政收支之間的缺口需要政府增發(fā)債券進(jìn)行彌補(bǔ)。減稅的空間部分取決于增發(fā)債券的額度空間，而債券發(fā)行的額度空間受限于其所帶來(lái)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府工作報(bào)告指出，2016年將安排地方專項(xiàng)債券4000億元，繼續(xù)發(fā)行地方政府置換債券。2016年中國(guó)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，都是可控的。從債務(wù)余額來(lái)看，2015年底中國(guó)地方政府債務(wù)余額16萬(wàn)億元，加上中央國(guó)債余額10.66萬(wàn)億元，占GDP的比重約為39.4%，遠(yuǎn)低于《馬斯特里赫特條約》所限定的60%的債務(wù)率紅線。從債務(wù)可償性看，目前中國(guó)政府債務(wù)主要用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，形成了大量與債務(wù)相對(duì)應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，為到期按時(shí)償債提供了保障，從而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。另外，通過(guò)地方政府置換債券，將幫助減輕政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)和債務(wù)成本支出，緩解地方政府償債壓力，進(jìn)一步降低地方政府流動(dòng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上而言，2016年減稅存在著廣泛的措施空間和實(shí)施空間。減稅將作為積極財(cái)政政策的重要著力點(diǎn)，助力供給側(cè)改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與增長(zhǎng)。

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