全國人大代表議案面面觀

2013年03月15日 03:24
來源：新京報

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截至3月11日12時,十二屆全國人大一次會議大會秘書處共收到代表議案401件。雖然數(shù)量低于前幾年，但議案小組組長李伯鈞說，“質(zhì)量是近年來最高的。特別是涉及改善和發(fā)展民生的議案，如一些涉及水環(huán)境治理，加強(qiáng)大氣、土壤等資源環(huán)境保護(hù)的議案，給工作人員留下了深刻印象”。全國人大代表議案是代表向全國人大提出的屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案，議案如果列入人代會議程，審議通過，就具有法律效力。新京報記者 王姝

1　歷史 從代表提案制到代表議案制

1982年通過的全國人民代表大會組織法確定了代表議案規(guī)則，規(guī)定一個代表團(tuán)或者30名以上代表聯(lián)名，可向全國人代會提出職權(quán)范圍內(nèi)議案，由主席團(tuán)決定是否列入會議議程，或先交有關(guān)專委會審議，提出是否列入會議議程意見，再決定是否列入。

在1982年之前，代表提出的一直叫提案。全國人代會史上第一份代表提案是鋼鐵設(shè)計院高級工程師夏以焜在一屆全國人大一次會議提出的。

從“代表提案”轉(zhuǎn)為“代表議案”始于1982年。曾任全國人大常委會副委員長的王漢斌回憶說，代表提案數(shù)量不斷增加，可很多涉及的問題并不屬于全國人大職權(quán)范圍，大會不好通過實質(zhì)性決議，只能轉(zhuǎn)交有關(guān)方面。

為改變這個局面，代表議案還寫入了五屆全國人大五次會議通過的82憲法。還規(guī)定以人大代表個人或代表兩人以上聯(lián)名方式提出的對政府工作建議、批評和意見是“代表建議”。自此，人代會不再使用代表提案這個說法，代表議案和代表建議，也有了明確分界線。

在這次會議上，曾任全國人大常委會副委員長的習(xí)仲勛說：這樣規(guī)定，比較符合實際，既簡化工作程序，又可使代表提出的建議、意見和批評同樣得到適當(dāng)處理和答復(fù)。

代表團(tuán)或代表聯(lián)名并非唯一議案提出主體。全國人民代表大會組織法規(guī)定，全國人民代表大會主席團(tuán)、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢，也可提議案，被稱為“機(jī)關(guān)議案”。1992年，國務(wù)院向全國人大提出三峽工程議案。

2 沿革 議案數(shù)量下降質(zhì)量上升

代表提出的議案，還不是正式議案。經(jīng)議案審查委員會等機(jī)構(gòu)審查后，議案一般有三種辦理結(jié)果。

一是列入人代會議程。這種情況不多，1993年，2383名代表簽名，向八屆人大一次會議提出《對中華人民共和國憲法修正案草案的補(bǔ)充修正案》。主席團(tuán)將其列入會議議程，并將其和全國人大常委會的憲法修正案(草案)合并，交付大會表決。

二是或交人大有關(guān)專委會、全國人大常委會審議，在下一次人代會上，書面向全體代表報告；或由人大有關(guān)專委會同政府有關(guān)部門聯(lián)系、協(xié)商意見，責(zé)成有關(guān)部門辦理，承辦單位須專題向人大常委會會議報告。

例如今年，本次人代會副秘書長王萬賓表示，大會秘書處分析了401件議案，認(rèn)為沒有需要列入審議的議案，建議會后，交付全國人大有關(guān)專委會審議。

三是“議案轉(zhuǎn)建議”。出現(xiàn)這種情況或因內(nèi)容不屬人大職權(quán)范圍，或因內(nèi)容缺乏可操作性和針對性等。例如2001年到2004年，每年代表向大會提交的議案均突破千件。但2001年作為議案處理的約占26%，2002年為24%，2003年為32.2%，2004年為46.7%。

2005年，全國人大規(guī)范議案的類型和固定格式。規(guī)定實施后，“議案轉(zhuǎn)建議”情況減少，但議案數(shù)也開始下降，2006年為1006件，2007年為796件。十一屆全國人大的五次會議，議案數(shù)量分別是462件、518件、506件、566件、489件。

但議案質(zhì)量卻有所提高，對于今年議案，王萬賓說，一些法律議案還附有法律草案文本和說明。

3　現(xiàn)狀 立法議案多監(jiān)督議案少

跟往年相同，法律案仍是本次人代會的“大頭”。401件議案，有關(guān)立法方面的393件，監(jiān)督方面的5件，其他方面的3件。

按照全國人大職權(quán)范圍，法律案之外，代表還可以提出監(jiān)督方面的議案。但十一屆全國人大五次會議，代表議案共2541件，監(jiān)督方面議案32件。

為何少有監(jiān)督議案？一位代表解釋說，全國人大有明確要求，議案須為全國性問題，而且不能涉及法院案件審理。加上格式等方面要求嚴(yán)格，所以監(jiān)督方面議題都寫成了建議。

建議雖然沒有議案的法律效力，但依據(jù)全國人大議事規(guī)則，承辦單位須在大會閉會之日起三個月內(nèi)，最遲不超過六個月，予以答復(fù)。代表如對答復(fù)不滿意，可提出意見，由全國人大常委會交由有關(guān)機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)答復(fù)。

“憂民哥”、全國人代會代表、中山紀(jì)念中學(xué)校長賀優(yōu)琳說，近年來，國家部委承辦建議的態(tài)度明顯改觀。他提出的一個建議，承辦單位是財政部，他對辦復(fù)意見不滿意，去年，財政部領(lǐng)導(dǎo)專程找到他，當(dāng)面溝通。

4　發(fā)展 新民訴法以代表議案為基礎(chǔ)

十二屆全國人大代表、華中師范大學(xué)教授周洪宇在過去10年提出200多件建議和議案，七成被采納。其中，2003年提出的《義務(wù)教育完全免費制應(yīng)自農(nóng)村始》，推動全國義務(wù)教育免費；2011年提出的全國校車安全工程議案推動《校車安全管理條例》出臺。

3月5日，接受采訪時，周洪宇說“人大代表要有‘雞打鳴’精神，不僅要打，還要打得準(zhǔn)(指議案內(nèi)容)”。

最近10年，類似周洪宇這樣通過議案和建議，推動立法進(jìn)展、社會發(fā)展的代表不在少數(shù)。例如十屆、十一屆全國人大代表周曉光，十年提交232份議案198份建議，其中203份議案189份建議被采納。

全國人大代表俞學(xué)文從2009年起一連三年提交《放寬對高考戶籍資格限制議案》，今年，教育部表示將督促各地落實異地中高考方案；全國人大代表宗慶后連年建議提高個稅起征標(biāo)準(zhǔn)，今年他再次提出，取消工薪階層個稅。

代表議案在立法領(lǐng)域發(fā)揮的作用更為明顯。十屆全國人大期間，代表們聯(lián)名提出修改民事訴訟法的議案達(dá)90件。2007年全國人大會議，代表江必新領(lǐng)銜提出《關(guān)于修改民訴法以解決“執(zhí)行難”“申訴難”議案》，還同時提交民訴法修正案草案的建議稿。

當(dāng)時，重修民訴法已列入立法規(guī)劃。全國人大常委會法工委以江必新的議案為基礎(chǔ)，吸收其他代表意見，最終形成民訴法修正案草案。去年8月，這一草案審議通過。今年1月，新民訴法正式實施。

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