白重恩：財(cái)政頂層設(shè)計(jì)在于明確政府支出責(zé)任

2013年03月06日 05:29
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：周瀟

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3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2013年政府工作報(bào)告中指出，2013年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為7.5%，宏觀政策仍定調(diào)為積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。

由于財(cái)政收入增速趨緩，同時(shí)結(jié)構(gòu)性減稅將繼續(xù)發(fā)力，今年財(cái)政赤字規(guī)模有所擴(kuò)大。擬安排財(cái)政赤字1.2萬(wàn)億，同比去年增加4000億元，其中中央財(cái)政赤字8500億元，代發(fā)地方債3500億元。

在財(cái)政政策安排上，溫家寶尤其提到要繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。指出要妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資，推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，合理控制地方政府性債務(wù)水平。

政府工作報(bào)告也對(duì)今年的財(cái)稅體制改革作出了規(guī)劃，指出要理順中央和地方的財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系，完善公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，促進(jìn)形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。

1994年的分稅制，使得中央財(cái)力擴(kuò)張，控制力增強(qiáng)。此后，我國(guó)財(cái)政體制未有大的變動(dòng)。財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，帶來(lái)諸多問(wèn)題，如地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的“跑部錢進(jìn)”，營(yíng)改增似乎在進(jìn)一步削弱地方稅體系。

財(cái)政體制的頂層設(shè)計(jì)是什么？地方政府的各種短期行為，與分稅制有多大關(guān)系？分稅制該如何調(diào)整？如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大？

為此，本報(bào)記者采訪了全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)白重恩。

提高財(cái)政政策前瞻性

《21世紀(jì)》：3月5日公布的政府工作報(bào)告，要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，您如何看待其中的政策安排？赤字?jǐn)U大是什么原因造成的？

白重恩：我的體會(huì)是財(cái)政政策沒(méi)有特別大的變化，就是延續(xù)去年積極財(cái)政政策的力度。明確要推廣營(yíng)改增，這是一個(gè)重要的趨勢(shì)；其他都是一些小變化，去年赤字率是1.5%，今年是2%，絕對(duì)值也就是幾千億人民幣的變化，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不會(huì)特別大。

之所以增加赤字，是因?yàn)橹С鲈鲩L(zhǎng)速度要快于收入增速。收入這一塊，不是我們能控制的，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響。赤字?jǐn)U大，是說(shuō)明我們的支出增長(zhǎng)速度過(guò)快，沒(méi)有充分考慮收入增長(zhǎng)速度的減慢。

財(cái)政赤字的擴(kuò)大，體現(xiàn)出現(xiàn)行財(cái)政體制運(yùn)行中的一個(gè)問(wèn)題，政策制定是否具有足夠的前瞻性。在做支出安排時(shí)，要有前瞻性，要知道未來(lái)收入、支出的變動(dòng)趨勢(shì)是什么樣的。

如果因?yàn)榍皫啄?，?cái)政收入保持20%的增速，就假定未來(lái)也是這個(gè)增速，就有很大問(wèn)題。假如因?yàn)楝F(xiàn)在財(cái)政支出增速為5%，就預(yù)設(shè)未來(lái)支出也是5%，也是不明智的，比如因?yàn)槿丝诮Y(jié)構(gòu)的變化，可以預(yù)期未來(lái)養(yǎng)老的財(cái)政支出將進(jìn)一步增加。

明確政府支出范圍

《21世紀(jì)》：財(cái)稅體制改革已提及多年，但未見有太多改動(dòng)。財(cái)政體制的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)該包含些什么內(nèi)容？

白重恩：頂層設(shè)計(jì)中最重要的內(nèi)容，是要明確政府的支出責(zé)任：政府應(yīng)在哪些方面花錢，不應(yīng)該在哪些方面花錢。

明確政府支出責(zé)任，需要厘清哪些責(zé)任政府該放手，哪些責(zé)任要加強(qiáng)。政府有些責(zé)任，可以放手，讓社會(huì)機(jī)構(gòu)去承擔(dān)。有些責(zé)任，比如食品安全、藥品安全、環(huán)境保護(hù)等，這些完全靠市場(chǎng)是做不到的，需要政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任。

在界定責(zé)任的同時(shí)，需要考慮財(cái)力支撐的問(wèn)題，即財(cái)政收入來(lái)源。承擔(dān)這些責(zé)任，需要花多少錢，錢從哪里來(lái)?，F(xiàn)在我們收入來(lái)源有稅收、非稅收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金等。然后需要考慮，稅收等收入來(lái)源，其成本是什么，給企業(yè)居民帶來(lái)的負(fù)擔(dān)是什么；需要做一個(gè)權(quán)衡，哪些收入該收，哪些收入該取消，盡量減少稅收帶來(lái)的扭曲。

只有清楚了政府作為一個(gè)整體，其支出責(zé)任是什么后，才會(huì)進(jìn)一步考慮，中央承擔(dān)什么責(zé)任，地方承擔(dān)什么責(zé)任，即分稅制該怎么安排。

中央與地方事權(quán)的劃分，有好幾種做法。一個(gè)是中央自己去做，一個(gè)是地方?jīng)Q定來(lái)做，還有中央決定，地方來(lái)做。如何劃分事權(quán)確實(shí)很重要。有些事情，尤其是一些外部性很強(qiáng)，需要中央來(lái)做，如河流的治理，因?yàn)樯舷掠问窍嚓P(guān)聯(lián)的。又比如像社會(huì)保障，為了讓勞動(dòng)力市場(chǎng)更加一致，有更強(qiáng)的整合性，也可以考慮由中央負(fù)責(zé)；當(dāng)然這其中，中央可以充分尊重各地的差別，允許各地繳費(fèi)的不同。

以事權(quán)作為出發(fā)點(diǎn)，接著來(lái)探究收入的劃分。這里也分成幾部分，誰(shuí)來(lái)收錢，誰(shuí)來(lái)花錢。如中央收錢，事權(quán)下放，可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，使得事權(quán)與財(cái)力相匹配。即在最一開始，無(wú)需事權(quán)與財(cái)權(quán)的完全匹配。

轉(zhuǎn)移支付制度最需改革

《21世紀(jì)》：目前的分稅制體制，是否有調(diào)整的必要？最需調(diào)整的部分，是什么？

白重恩：分稅制中，目前最需要改革的是，轉(zhuǎn)移支付制度。要解決一個(gè)問(wèn)題：怎么樣的轉(zhuǎn)移支付，才是更加有效合理的。

大家看到的問(wèn)題，有所謂的“跑部錢進(jìn)”，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付不是很制度化，不規(guī)范，造成了分配不公。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及到各部門之間的協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不太好，會(huì)出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象，要么各部門都不支持這個(gè)事，或者各部門都支持這個(gè)事，帶來(lái)財(cái)力分配的不均衡不合理。

總的趨勢(shì)是，有更多的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付，有一個(gè)更制度化的分配方式，且用途由地方來(lái)決定，不牽涉到部門的協(xié)調(diào)。專項(xiàng)對(duì)應(yīng)的是部委的利

益，但有些事情，地方會(huì)更清楚當(dāng)?shù)厍闆r，在財(cái)力使用上，會(huì)比部委決策更切合實(shí)際。總體感覺(jué)，是應(yīng)該讓地方有更多自主權(quán)，所以應(yīng)該加大一般轉(zhuǎn)移支付的力度。

在現(xiàn)有分稅制框架下，中央財(cái)政收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央支出，所以轉(zhuǎn)移支付成為必然；改善轉(zhuǎn)移支付，是一個(gè)相對(duì)迫切的問(wèn)題。

至于是否要調(diào)整分稅制中，中央與地方財(cái)力的分配比例，這并不是那么簡(jiǎn)單，需要好好權(quán)衡。地方分配比例高一些，會(huì)調(diào)動(dòng)地方的積極性。但問(wèn)題是，地方的積極性會(huì)帶來(lái)什么效果呢？現(xiàn)在各地GDP沖動(dòng)很強(qiáng)烈，調(diào)高地方分配比例后，地方政府追求GDP的傾向是否會(huì)更強(qiáng)，這需要探討。

另一方面，由于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，能在一定程度上，調(diào)節(jié)地區(qū)間差異的能力。如果中央拿的比例少了，那么中央的均衡調(diào)節(jié)能力也受到影響。

調(diào)整分稅制比例，需要權(quán)衡三方面的因素，一要調(diào)動(dòng)地方積極性，二是控制地方?jīng)_動(dòng)，三是地區(qū)間的財(cái)力平衡的問(wèn)題，需要在這三方面找一個(gè)平衡點(diǎn)。

抑制地方政府負(fù)債沖動(dòng)

《21世紀(jì)》：有人說(shuō)，正因?yàn)榉侄愔?，使得地方?cái)力相對(duì)匱乏，從而出現(xiàn)了土地財(cái)政，進(jìn)而帶來(lái)房?jī)r(jià)上漲等各種問(wèn)題，您怎么看？

白重恩：地方政府除了GDP沖動(dòng)外，也總是天然地想獲得更多資金。

土地財(cái)政帶來(lái)的問(wèn)題，根本上要解決土地轉(zhuǎn)換的收入，應(yīng)該歸誰(shuí)所有。現(xiàn)在主要?dú)w地方政府所有，那他們追求土地財(cái)政的積極性會(huì)更強(qiáng)。土地?fù)Q取的收入，或者可以歸土地所有的集體，或者可以負(fù)擔(dān)農(nóng)民社保；只要不讓地方政府有動(dòng)用這筆錢的權(quán)力，地方政府的沖動(dòng)就會(huì)弱一點(diǎn)。

地方政府沒(méi)有約束，對(duì)應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，就是我們的預(yù)算編制很粗放，人大代表開兩會(huì)的當(dāng)天才拿到預(yù)算案，并沒(méi)有提前把預(yù)算交給人大代表。在這種預(yù)算很不公開、不透明、很粗放的情況下，地方政府在資金使用上，有很大的裁量權(quán)。

《21世紀(jì)》：現(xiàn)在不少政府已經(jīng)負(fù)債累累，如何規(guī)避未來(lái)可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

白重恩：一是，地方政府的預(yù)算安排，應(yīng)該讓人大行使更多權(quán)力。地方政府是有任期的，他們不會(huì)考慮太長(zhǎng)遠(yuǎn)，任期內(nèi)能有多少錢，就花多少錢。因?yàn)槿舜蟛恢苯邮褂眠@筆錢，人大的功利性不會(huì)那么強(qiáng)，會(huì)起到一定制衡作用。

關(guān)于人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，其實(shí)是有制度安排，只不過(guò)人大的權(quán)力沒(méi)有很好地行使，因?yàn)檎疀](méi)有提供條件。未來(lái)，能否將預(yù)算安排提前交給人大代表，人大代表即便不懂，也可以找人打聽，找人解讀；即使2000多名人大代表中，真正懂預(yù)算的不多，只要這2000多人中，有幾個(gè)人認(rèn)真去考慮預(yù)算安排，也能起到一定積極作用。

二是，要增加地方財(cái)政的透明度。現(xiàn)在財(cái)政體制規(guī)定，地方不能舉債，但地方政府轉(zhuǎn)而通過(guò)融資平臺(tái)借債。這就使債務(wù)變得更加不透明，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)的債務(wù)狀況，并不寫入預(yù)算里。現(xiàn)在能不能采取一些措施，讓這些債務(wù)都放到臺(tái)面上討論；地方政府能通過(guò)這些方式來(lái)舉債，但是任何債務(wù)必須要透明。

怎么來(lái)增加地方財(cái)政的透明度，包括債務(wù)的透明度，以及讓人大在預(yù)算的制定過(guò)程中，有更大的影響力，這對(duì)抑制地方的短期行為，都是有作用。

城鎮(zhèn)化應(yīng)該是提高效率的過(guò)程

《21世紀(jì)》：您怎么看待目前城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一個(gè)什么過(guò)程？政府在其中應(yīng)起到什么作用？

白重恩：在認(rèn)識(shí)上，我不希望把城鎮(zhèn)化看做是一個(gè)拉動(dòng)需求的過(guò)程，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一個(gè)改善效率的過(guò)程。

一個(gè)人在農(nóng)村里，勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低；到城鎮(zhèn)后，因?yàn)橛芯奂?yīng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)提高一些。城鎮(zhèn)化，是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，改善經(jīng)濟(jì)效率，很重要的一個(gè)渠道。另外，當(dāng)農(nóng)民聚集到城市里來(lái)，在獲得信息、在與人交往方面，都會(huì)更加方便，進(jìn)而提高生產(chǎn)率。大家聚集到城鎮(zhèn)里后，產(chǎn)業(yè)也能聚集，生產(chǎn)的規(guī)模也能擴(kuò)大一些。所以，城鎮(zhèn)化是一個(gè)改善效率的過(guò)程。

有人將城鎮(zhèn)化理解成，因?yàn)槿艘M(jìn)城，所以要住房子，房地產(chǎn)的機(jī)會(huì)會(huì)更多，這就有點(diǎn)本末倒置。

先是讓城鎮(zhèn)化提高效率，人自然就希望進(jìn)城。這時(shí)，政府在制度上要有安排，要告訴進(jìn)城農(nóng)民，只要你們來(lái)，就能享受相關(guān)服務(wù)，如農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療、住房等政策配套。城鎮(zhèn)化應(yīng)該是這樣一個(gè)自然而然的過(guò)程。

《21世紀(jì)》：城鎮(zhèn)化過(guò)程中，意味政府要提供更多公益性的服務(wù)，財(cái)政支出將加大，這是否意味著目前投融資體系需要改變？

白重恩：地方政府是否沒(méi)錢，這也值得去探討。地方投資的項(xiàng)目和蓋的房子，都是必要嗎？人們說(shuō)的形象工程、樓堂館所，表明地方政府并不那么缺錢。

在了解這個(gè)事實(shí)的基礎(chǔ)上，并保證地方的財(cái)權(quán)和融資權(quán)，都用在該用的地方，再來(lái)考慮是否要給地方更多的財(cái)權(quán)和融資權(quán)。這需要從外部給政府以壓力，只有提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，并通過(guò)人大或者民眾的監(jiān)督，來(lái)確保政府支出的效率性，才能賦予地方政府更多融資權(quán)。

應(yīng)盡快推開房產(chǎn)稅

《21世紀(jì)》：今年積極的財(cái)政政策中，一個(gè)重要的內(nèi)涵是加快推進(jìn)營(yíng)改增試點(diǎn)，您如何評(píng)價(jià)營(yíng)改增？營(yíng)改增是否會(huì)推動(dòng)目前財(cái)稅體制的變革？

白重恩：總的來(lái)說(shuō)，營(yíng)改增的方向是對(duì)的，有很多技術(shù)上的原因。營(yíng)業(yè)稅會(huì)有很多重復(fù)性的征稅，每個(gè)環(huán)節(jié)不能抵扣。增值稅沒(méi)有這樣的問(wèn)題，因?yàn)樗艿挚邸?/p>

營(yíng)改增之前，制造業(yè)是征增值稅，服務(wù)業(yè)是營(yíng)業(yè)稅。對(duì)于制造業(yè)所需要的服務(wù)，如果內(nèi)部提供，就能在一定程度上避免營(yíng)業(yè)稅；如果外部提供，則要交營(yíng)業(yè)稅——最終會(huì)影響到產(chǎn)業(yè)分工。營(yíng)改增都能幫忙解決這些問(wèn)題。

就我所知，中央和地方政府，對(duì)這項(xiàng)改革都有認(rèn)真的討論，并做了相應(yīng)安排，使得營(yíng)改增不會(huì)減少地方的收入。而且很多地方，都是主動(dòng)要求進(jìn)行營(yíng)改增，說(shuō)明他們的利益沒(méi)有受到影響。

《21世紀(jì)》：營(yíng)改增使得地稅業(yè)務(wù)減少，但同時(shí)中央又強(qiáng)調(diào)要建設(shè)地方稅體系，地方稅體系未來(lái)的出來(lái)在哪？

白重恩：地方稅體系，未來(lái)會(huì)包括房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅只能有地方來(lái)管理；營(yíng)改增之后，應(yīng)該會(huì)有新的稅種來(lái)代替。我們希望房產(chǎn)稅能盡早推開，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)有抑制作用。

我們做過(guò)一個(gè)初步分析，發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅對(duì)抑制上海的房?jī)r(jià)有顯著的影響。我們找了一些在房產(chǎn)稅試點(diǎn)前，跟上海房?jī)r(jià)密切相關(guān)的地區(qū)，這些地區(qū)有些是在上海周邊的，有些不在上海周邊。因?yàn)榉N種原因，在上海試點(diǎn)房產(chǎn)稅之前，這些地區(qū)與上海的房?jī)r(jià)保持高度一致。上海試點(diǎn)房產(chǎn)稅后，其他地方房?jī)r(jià)漲得更快，但上海的房?jī)r(jià)漲得很慢。所以，我們發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅對(duì)上海的房?jī)r(jià)有抑制作用。

征房產(chǎn)稅后，不僅僅買房時(shí)要付錢，買房后還要付錢，購(gòu)房者認(rèn)為房子的價(jià)值沒(méi)有變化，總的支付意愿還是那么多，就會(huì)導(dǎo)致降低即期房?jī)r(jià)的預(yù)期。

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