城鄉(xiāng)同比例選舉：人大代表組成結(jié)構(gòu)將變

2012年03月09日 03:35
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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中國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)在發(fā)生一些重要的變化。

3月8日上午9時(shí)，第十一屆全國人民代表大會第五次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取關(guān)于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定草案的說明。

根據(jù)草案要求，城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表進(jìn)行分配。

在直接選舉實(shí)行1：1以后，帶來最直接變化就是，農(nóng)村的選區(qū)會增加，城市的選區(qū)會減少，這就意味著農(nóng)村地區(qū)選出的代表就會適當(dāng)?shù)卦黾印?/p>

這一草案的另一個(gè)引人注目之處，是削減下一屆全國人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表所占的比例，使其比本屆有所降低。

農(nóng)民代表能增加多少？

據(jù)全國人大常委會副委員長兼秘書長李建國在大會發(fā)言時(shí)介紹，在不超過3000人的全國人大代表名額中，按照人口數(shù)分配的代表名額為2000名。實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即每一全國人大代表代表相同的城鄉(xiāng)人口數(shù)。

法律界人士表示，實(shí)行城鄉(xiāng)相同人口選舉人大代表以后，對廣大農(nóng)村的政治權(quán)利顯然是加強(qiáng)了，代表結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生一定的變化。

上一次修訂人大代表選舉的城鄉(xiāng)人口比例是1995年。其時(shí)，我國城鎮(zhèn)人口比例上升到近30%，修訂后的選舉法將人大代表選舉的城鄉(xiāng)人口比例從原來的8:1過渡為全國、省級、縣級統(tǒng)一的4：1，即農(nóng)村每一名人大代表所代表的人口數(shù)是城市代表的4倍。

15年過去，2011年，我國城鎮(zhèn)人口比例首次超過50%。“城鎮(zhèn)人口越來越多，城市選票就越多，加劇了農(nóng)村與城市選舉的失衡。新的修訂勢在必行?！币晃环山缛耸肯蛴浾呓忉屨f。

“城鎮(zhèn)化進(jìn)程過半是客觀因素，同時(shí)隨著教育事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村人口的素質(zhì)也在提升，更重要的是多年來民眾對民主權(quán)利越來越重視，一人一票是基本的平等。新的修訂是按照平等原則選舉，可以說基本符合憲法精神?！北本┐髮W(xué)憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任張千帆向本報(bào)記者表示。

因?yàn)閷?shí)行城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表以后，在代表名額的分配上有一定的變動。過去城市人口比較多的省份的代表名額會下降一點(diǎn)，過去農(nóng)村人口比較多的省份的代表要相應(yīng)地增加。

目前我國縣以下人大代表實(shí)行直選，由選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)和縣一級人大代表。村莊也普遍實(shí)行基層民主直選。法律界人士普遍認(rèn)為，城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表，可望使來自農(nóng)村基層的代表有較多的增加。

不過，張千帆持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。他認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)1:1直選只是解決了最基層的同票同權(quán)，對于間接選舉的縣級以上人大代表結(jié)構(gòu)，不會有明顯的直接影響。

“城鄉(xiāng)同比例選舉固然是一個(gè)很大的進(jìn)步，這樣進(jìn)入全國人大的代表對于那些農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的省是有利的，但是并不能保證，這些省的代表就一定能夠很好地代表農(nóng)民的利益?！睆埱Хf。

在他看來，目前我國的各級人大，鄉(xiāng)和縣一級是直接選舉，縣級以上實(shí)行間接選舉，即由下一級人大選舉上一級人大代表，這個(gè)制度不容易保證真正的每張選票都有同樣的價(jià)值。能保證的只是每個(gè)省嚴(yán)格按照人口來劃分人大代表的比例。比如山東、河南這些農(nóng)業(yè)比重比較大的省份，應(yīng)該是比以往有更多的代表”，但這些代表能否代表那些地方的農(nóng)民的利益呢？那還不好說，間接選舉產(chǎn)生人大代表的體制目前還不容易改變。”

此外，跨地域流動較大的農(nóng)民工如何保證參選，也是個(gè)需要研究的問題。

官員代表比例如何“瘦身”？

與來自農(nóng)村基層的代表可望增加相對應(yīng)，由于黨政官員更多來自城市，城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表后，也有利于降低人大代表中黨政官員比例。

這也符合此次調(diào)整的初衷。8日審議的決定草案規(guī)定：“第十二屆全國人民代表大會代表中，基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)要比上屆有較大幅度增加，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要比上屆有所降低。連任的代表應(yīng)占一定比例?！?/p>

“一直以來人大代表官員化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以前有統(tǒng)計(jì)70%人大代表是官員，現(xiàn)在具體比例不清楚，但官員比例過大是肯定的。”張千帆說。

按照《南方周末》的統(tǒng)計(jì)，截至2012年2月29日，第十一屆全國人大代表實(shí)有2978人，其中官員、公務(wù)員代表2491人，民企員工代表16人，農(nóng)民代表13人。

張千帆認(rèn)為，為進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，保證全國人大代表的廣泛性，應(yīng)該立法明確限制官員在各級人大代表中的比例，“比如，選舉法可以明確限制官員代表比例不超過一半”。

城鄉(xiāng)同比例人口選舉人大代表，還帶來如各地劃分選區(qū)、劃分名額等一系列技術(shù)問題。

我國不同的省份人口差異比較大，有的省份有八九千萬人，有的省則只有一兩千萬。如果單純地以人口數(shù)來分配代表名額，可能會使不同的省份代表名額懸殊太大。

因此，實(shí)行城鄉(xiāng)相同人口選舉人大代表，仍然要注重地區(qū)平等、民族平等，在分配具體代表的時(shí)候，各省、自治區(qū)、直轄市不論人口多少，還有一個(gè)相同的地區(qū)基本名額數(shù)。

本次的決定草案為此規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市各分配相同的地區(qū)基本名額數(shù)為8名”，總計(jì)248名。據(jù)介紹，有了這個(gè)基數(shù)，就能夠保證每個(gè)行政區(qū)域可以產(chǎn)生一定數(shù)量的代表。

“西部省份的代表數(shù)量不會顯著減少，但是北京、上海這些大城市，包括比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，他們的代表人數(shù)應(yīng)該有所減少，因?yàn)槌鞘腥丝诒壤容^高?！睆埱Х硎尽?/p>

婦女代表比例上升

3月8日是三八國際婦女節(jié)。不無巧合的是，在這天審議的決定草案規(guī)定：“第十二屆全國人民代表大會代表中，婦女代表的比例應(yīng)當(dāng)高于上屆?！?/p>

這將可望明顯改善第十二屆全國人大代表的性別結(jié)構(gòu)。

據(jù)中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所治制度研究室主任史衛(wèi)民此前統(tǒng)計(jì)，各級人大代表中婦女代表的比例，全國人大最高比例為1997-1998年的21.89%，省級人大最高平均比例為2002-2003年的22.81%，市級人大最高平均比例為1992-1993年的22.38%，縣級人大最高平均比例為1997-1998年的22.99%，鄉(xiāng)級人大最高平均比例為2001-2002年的22.51%，并且各地的比例差距較大。

全國婦聯(lián)婦女研究所做的《2010年國際婦女參政主要狀況》顯示，1997年至2011年間，中國女性在人民代表大會中的比例，與其他國家女性在議會中的位置相比，從世界第16位跌至第55位。

女性在人大代表中比例偏低與人大代表中官員比例過高有一定關(guān)聯(lián)，因?yàn)槲覈怨賳T比例偏低、多任副職，也有著一定關(guān)系。

以女性在中國省級正職中的比例為例，1982年以來，先后有顧秀蓮、烏云其木格、宋秀巖、李斌四位女性當(dāng)選省級政府最高行政長官，也就是說，從1982年以來，中國女性在省級地方最高行政長官中維持近3%的水平。

來自中組部的數(shù)據(jù)顯示，2009年，正職女干部在同級正職干部中的比例分別為：省部級以上7.3%、地市級10.4%、縣處級14.8%。此前，2000年的數(shù)據(jù)，省、地、縣、鄉(xiāng)四級領(lǐng)導(dǎo)班子中，正職女干部分別占1.7%、6.15%、7.05%、3.4%。

史衛(wèi)民認(rèn)為，為改變婦女代表比例偏低的狀況，可以將選舉法第六條第一款的規(guī)定作修改，以立法形式明確規(guī)定一個(gè)婦女代表的比例。

至于具體的比例，史衛(wèi)民曾設(shè)想，比較合適的比例應(yīng)為20%。但考慮到不少地方仍存在婦女代表比例低于20%甚至低于15%的現(xiàn)象，亦不能將20%作為底線，底線應(yīng)該是15%。

“確定15%的底線，有利于消除婦女代表比例過低的現(xiàn)象，而只有在婦女代表比例普遍高于20%的情況下，才能進(jìn)一步確定更高的比例標(biāo)準(zhǔn)?！笔沸l(wèi)民表示。