2011年03月07日 07:26
來源：《新世紀(jì)》周刊

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人大代表不應(yīng)僅僅充當(dāng)參謀、顧問的角色，更應(yīng)該加強(qiáng)問責(zé)的功能，改善中國的經(jīng)濟(jì)決策

黃益平

一年一度的全國“兩會(huì)”正在北京召開。今年全國人大將審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要舉世矚目。許多人大代表和政協(xié)委員在赴京以前，準(zhǔn)備了許多提案。據(jù)媒體報(bào)道，全國人大代表、娃哈哈董事長宗慶后就房屋70年產(chǎn)權(quán)、上市公司分紅、改變收入分配、降稅減負(fù)、國有企業(yè)員工持股等問題準(zhǔn)備了18項(xiàng)提案。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，代表和委員提出的提案，政府比較重視，有利于解決一些實(shí)際問題。

不過，人大代表致力于提政策建議，在一定程度上是把自己定位在政府的參謀和顧問的角色。這一功能固然重要，但是，作為全國人民的民意代表，人大代表更應(yīng)該發(fā)揮對政府監(jiān)督和問責(zé)的作用。吳邦國委員長在2010年的《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》中指出，詢問和質(zhì)詢是人大對“一府兩院”(政府、法院和檢察院)實(shí)施監(jiān)督的法定形式。與此同時(shí)，溫家寶總理也在《政府工作報(bào)告》中提出，要“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府”。

這樣的舉措對于建設(shè)和諧社會(huì)意義重大。目前，老百姓對一些經(jīng)濟(jì)政策意見比較大，尤其是多次提出的一些經(jīng)濟(jì)政策最后落了空，政府既沒有說明原因，也沒有公開承擔(dān)責(zé)任。一些人認(rèn)為，政府官員其實(shí)是做表面文章，也許他們內(nèi)心里并不想改。至于不想改的原因，猜測就更多了。這種情形是有的，但往往是一種誤解，主要是因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ。人大質(zhì)詢可以幫助理清其中的一些鉗制因素。決策脫離實(shí)際，應(yīng)該改進(jìn)。政府部門不作為，官員就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使是客觀因素導(dǎo)致，起碼也可以讓老百姓明白個(gè)中緣由。

人大質(zhì)詢是憲法賦予的權(quán)力

其實(shí)，中國的《憲法》明確地賦予了人大質(zhì)詢政府的權(quán)力。1954年發(fā)布的《憲法》規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”不過，當(dāng)時(shí)人大很少發(fā)揮質(zhì)問的功能，到了“文化大革命”期間，質(zhì)問也就更無可能。1978年修訂的《憲法》將“質(zhì)問”改為“質(zhì)詢”。1982年版的《憲法》則明確提出，全國人大及其常委會(huì)對“一府兩院”有質(zhì)詢權(quán)，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。這實(shí)際是為人大行使監(jiān)督權(quán)提供了法律依據(jù)，是決策民主化的重要一步。

不過，改革開放30多年來，人大基本上很少質(zhì)詢政府部門。當(dāng)然也有例外，比較著名的全國性案例有兩個(gè)：第一次發(fā)生在1980年，在第五屆全國人大三次會(huì)議北京代表團(tuán)的小組討論會(huì)上，當(dāng)時(shí)的清華大學(xué)校長劉達(dá)對寶鋼選址等問題向冶金工業(yè)部提出了質(zhì)詢。第二次是在2000年，遼寧代表團(tuán)代表聯(lián)名提出就煙臺(tái)“11·24”特大海難事故對交通部進(jìn)行質(zhì)詢。在這兩次質(zhì)詢案中，冶金工業(yè)部和交通部負(fù)責(zé)人分別到場做了解釋和答復(fù)。也有法律專家指出，1980年的那次調(diào)查沒有被列為大會(huì)議程，在嚴(yán)格意義上不算質(zhì)詢，最多只能算是詢問。但無論如何，全國人大問責(zé)已經(jīng)有了先例。

地方人大監(jiān)督政府的例子可能更多一些。比如，1994年，廣東省人大常委會(huì)何碧等21名委員曾提出過對省國土廳拒不執(zhí)行地方性法規(guī)的質(zhì)詢案。再如，2002年，湖北宜城人大常委會(huì)任玉國等6名委員曾對市政府植樹造林工作不力提出過質(zhì)詢案。有些地方政府負(fù)責(zé)人甚至因此去職。

據(jù)我自己的觀察，大多數(shù)從地方到中央的人大代表，更多的是主動(dòng)地與政府站在一起，頂多給政府提供一些建議。前幾年甚至有知名政協(xié)委員宣稱“我愛國，我不添亂，從不反對或棄權(quán)”。這樣的言行不足怪，因?yàn)樵S多代表和委員都是各個(gè)領(lǐng)域的代表人物，甚至是各級政府官員，多年受政府的培養(yǎng)。他們在無意中將給政府提意見、搞質(zhì)詢當(dāng)做了挑刺、唱反調(diào)。但是，這樣做對于提高政府的執(zhí)政能力毫無益處。

每年“兩會(huì)”期間，代表和委員都會(huì)提出成千上萬項(xiàng)議案、提案，這些提案涉及國計(jì)民生的方方面面，對于改善政府的決策有很大的促進(jìn)作用。前幾年，有許多議案、提案要求政府解決農(nóng)民工子女就學(xué)的問題、欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的問題、控制環(huán)境污染的問題，今年又有委員要求政府打擊拐賣兒童罪行，等等。這些問題通過代表和委員提出來，比較容易引起政府部門的重視，或許能夠得到解決。

民意代表作為傳遞民間意見的渠道，非常重要。但是，值得討論的是兩個(gè)問題，第一，民意代表畢竟不是政策專家，提案提出來了，若沒有問責(zé)制度，許多問題恐怕還是不了了之。第二，如果民意代表一味地把自己當(dāng)做政府的參謀，代表人民監(jiān)督政府的功能就會(huì)減弱。