地方自行發(fā)債“破冰”意義重大

2011年10月26日 05:35
來源：證券時(shí)報(bào) 作者：陳 偉

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日前，財(cái)政部通知，上海、浙江、廣東、深圳獲準(zhǔn)開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。我們認(rèn)為，從2009年財(cái)政部代地方政府發(fā)債到近期財(cái)政部允許部分地方政府自行發(fā)債，這一舉措不僅在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)拖累各地債務(wù)壓力情況下，有著短期拓寬地方政府資金來源，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，更為重要的是可進(jìn)一步推動(dòng)地方政府自主發(fā)債的進(jìn)程，從而成為加快我國(guó)財(cái)稅改革、信用體系建設(shè)、金融市場(chǎng)改革等的推手。

今明兩年將是地方政府償債的高峰期，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元；其中，43%的債務(wù)將在今明兩年內(nèi)集中到期，預(yù)計(jì)達(dá)4.6萬億元，而今年則達(dá)到2.6萬億元，是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大的一年；另一方面，2010年占地方財(cái)政收入76%的土地出讓金收入今年以來隨著地產(chǎn)調(diào)控的強(qiáng)化增速明顯放緩，這無疑會(huì)使得地方政府今年在應(yīng)付各種剛性支出方面捉襟見肘。

此時(shí)允許地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，無疑可以緩解地方財(cái)政的緊張，增強(qiáng)地方財(cái)政支出能力，如在此政策助力下，地方融資平臺(tái)貸款的償付能力有望提高，地方政府保障房投資可以加快，從而改變部分地方政府由于缺錢而使得保障房開工后難以施工的局面。

這次試點(diǎn)選擇的都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、財(cái)政收入平穩(wěn)增長(zhǎng)、財(cái)政還款能力比較強(qiáng)的東南部省市，因此對(duì)于真正緩解中西部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)意義有限。

盡管如此，它對(duì)于各方面的影響卻十分重大。

首先，在此四地區(qū)試點(diǎn)發(fā)債完成后，還將有更多的地方政府可以通過金融市場(chǎng)發(fā)債來解決財(cái)政支出問題，而這對(duì)于規(guī)范地方政府的財(cái)政管理體系具有重要意義。如地方政府當(dāng)前過多依賴不透明和隨意性較強(qiáng)的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付解決財(cái)務(wù)支出的問題有望緩解，地方政府將可以更加自主地根據(jù)本地財(cái)政事務(wù)需求通過市場(chǎng)化的方式舉債，而這種激勵(lì)約束相容的機(jī)制無疑有利于促進(jìn)地方政府財(cái)政支出的效率提高；再如，當(dāng)前地方政府過度地依賴土地出讓金獲得財(cái)政收入，通過地方債發(fā)行可緩解土地財(cái)政依賴度，從而化解土地財(cái)政收入和房地產(chǎn)調(diào)控壓力之間矛盾，促進(jìn)地方政府更重視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

其次，大規(guī)模的地方政府債券自行發(fā)行，還有利于促進(jìn)地方政府信用體系的建設(shè)。如《辦法》規(guī)定，應(yīng)“及時(shí)披露本省(市)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支狀況等指標(biāo)”。這表明地方政府要自行發(fā)債，就必須增強(qiáng)政府信息的及時(shí)性、透明度，而這無疑有利于增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)督，政府的信用水平也將得到市場(chǎng)化的檢驗(yàn)。

此外，由大規(guī)模地方政府債券發(fā)行催生的地方政府信用體系的建立也將對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生積極的意義。如傳統(tǒng)不透明的地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模將會(huì)逐漸減少，我國(guó)地方政府主要憑借貸款來推動(dòng)投資項(xiàng)目建設(shè)的路徑依賴將會(huì)減輕，而這有利于降低我國(guó)貨幣增速，降低我國(guó)中長(zhǎng)期通脹壓力；一個(gè)信息更為透明的地方債券融資市場(chǎng)將因此而壯大，我國(guó)金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)也將因此向更有效率、更有彈性的方向演進(jìn)，從而也將有利于我國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，以上機(jī)制作用的發(fā)揮也要求我國(guó)其他政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的配套改革，如為控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債，還需要建立約束監(jiān)控機(jī)制，如地方人民代表大會(huì)應(yīng)對(duì)地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)；再如當(dāng)?shù)胤秸辛烁嘧灾靼l(fā)債的權(quán)力后，中央政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式也將只能采取更多市場(chǎng)化的手段，由此推進(jìn)諸如利率市場(chǎng)化方面的改革等。