著眼點在推動地方財政體制重大改革

2011年10月24日 04:17
來源：上海證券報 作者：易憲容

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已討論多年地方政府自行發(fā)債的大門終于打開了。

有媒體披露，《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(以下簡稱為《辦法》)主要在于應對即將到來的地方政府集中到期償還債務的高潮。如果不能在債務第一波高峰來臨之前允許地方政府自行發(fā)債務，那很可能地方政府不少在建項目資金突然斷流，把地方政府融資平臺潛藏的巨大風險完全暴露出來，從而引發(fā)地方政府債務危機及中國銀行危機、金融危機、經(jīng)濟危機等。

不過，筆者理解，《辦法》的出臺估計并非僅是一項化解地方政府短期的融資的方式?；蛑饕菫榱私鉀Q即將集中到期的地方政府債務償還的問題，而可能是通過這個試點來解決當前地方財政來源的結構性問題。因為，就《辦法》所試點的地方來看，是國內(nèi)經(jīng)濟最為發(fā)達及財政狀況最好的。這些省市的財政狀況一向良好，根本不存在集中到期債務償還的違約問題。假定這些地方財政狀況不好，在《辦法》額度內(nèi)自行發(fā)債，與這幾個地方財政要支出的項目比也是杯水車薪。因此，這幾個經(jīng)濟發(fā)達的省市自行發(fā)債，更主要是通過這種試點取得經(jīng)驗后對國內(nèi)地方財政體制進行重大改革。

對于地方政府自行發(fā)債，有人認為關鍵在于控制風險，避免地方官員在獲得發(fā)債權之后，不計風險和后果，濫用發(fā)債權；也有人質(zhì)疑這種地方政府自行發(fā)債的合法性。對于地方政府自行發(fā)債，這些問題自然是重要的。如果這種債券發(fā)行由中央財政擔保，那么地方政府把這種發(fā)債額度使用到極致是必然的。還有，作為一項重大財政體制改革，僅是以試點的方式來推行，也是缺乏法理上的基礎。

不過，在筆者看來，這些還不是《辦法》所面臨的問題中最為重要的方面。因為，在近十年間，隨著金融市場發(fā)展及金融工具增加，為了短期的GDP快速增長，每一級的政府無不在其權力范圍內(nèi)過度使用各種信用工具。而從已有經(jīng)驗來看，哪個地方政府能把不同的金融工具使用到極致，哪個地方的GDP就能有更快的增長。特別是2008年9月美國金融危機之后，這種觀念更是深入到每個政府官員的頭腦中。大家可以看到，早兩年，地方政府融資平臺之所以能快速增長，就與這種融資理念有關。據(jù)查，對于地方政府融資平臺近11萬億元的貸款，地方政府基本上沒有將其考慮在到期償還的范圍內(nèi)。如果是這樣，建立任何地方政府的債務償還風險管理體系也都可能鞭長莫及。比如，各地的土地出讓金的監(jiān)督使用風險，不也是有一套風險約束管理制度嗎？但這些制度對地方政府約束力多強呢？這些年來地方政府對土地財政的強激勵從未減弱過。

還有，近些年來，地方政府的公共項目支出都在成倍增長，地方政府公共財政支出的規(guī)模越來越大。這僅是在城市化的快速進程中推動公共財政支出快速增長嗎？可以說，在中國，無論經(jīng)濟富裕的地方還是落后的地方，幾乎所有地方政府都對城市基礎設施粗放型的經(jīng)營特別感興趣。因此，全國各地的大中小城市的街道越修越寬，城市基礎設施越修越多，其造價也越來越高。這樣，不僅當?shù)谿DP上去了，政府官員的業(yè)績上去了，而且也給這些官員提供了巨大的尋租空間。很清楚，如果地方政府粗放型的城市化經(jīng)營理念不改變，或整個城市基礎設施建設低效率現(xiàn)象不扭轉，那么，僅僅依靠地方債風險控制機制的制衡是無濟于事的。

應該看到，隨著房地產(chǎn)市場調(diào)整，地方政府的“土地財政”風險將逐漸地暴露出來。地方政府自行發(fā)債是化解其風險的一種方式，而且這種化解方式需要一系列制度安排來保證，否則，它或將制造另外一波金融風險。而且，要解決地方政府的土地財政問題，還得對現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收制度、土地出讓金制度、公共財政制度、政府官員的考核制度及政治民主制度等多方面入手，進行重大制度改革。只有這樣，才能建立起地方政府自行發(fā)債風險管理與制衡配套機制，保證地方政府在保障民生的前提下有效運行?？梢?，地方政府債自主發(fā)行不僅在于試點，更重要的是要借此東風著手一系列重大制度改革，并由此真正建立起公共財政均等化的現(xiàn)代財政制度。

(作者系中國社會科學院金融研究所研究員)