高尚全：土地大部分掌握在政府手中 導(dǎo)致浪費嚴重

2010年1月16日，由《經(jīng)濟觀察報》報社主辦的“2009年度觀察家年會”在北京舉辦，本次會議主題為“中國再出發(fā)”。鳳凰網(wǎng)財經(jīng)進行全程直播。下面是中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長高尚全演講。

主持人：謝謝李連仲先生，下面有請中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長高尚全先生為我們做主題演講，有請！

高尚全：剛才李金華副主席、厲以寧教授、李連仲局長講話很精彩，我聽了很受啟發(fā)。我今天想講這樣一個題目，《加快形成有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制》。中央工作會議很強調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提到刻不容緩了，要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為落實科學(xué)發(fā)展觀的重要目標。我想講兩點意見，第一，為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式長期滯后，體制性原因是什么。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，不是現(xiàn)在的問題，我覺得在中央經(jīng)濟工作會議在第九個五年計劃提出了兩個轉(zhuǎn)變，一個轉(zhuǎn)變是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，一個從粗放的轉(zhuǎn)變到集約的，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。15年來，有了不少變化，但是總體上來說，我們的經(jīng)濟發(fā)展方式還是粗放的。

體制性的原因是什么呢？我們看看，一個從資源配置來看，我們生產(chǎn)要素市場還是很不完善，市場機制還不能充分發(fā)揮作用，突出的問題是土地、能源、資本的要素發(fā)育滯后，價格形成機制過多的受到行政的干預(yù)。比如說土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，但是大部分掌握在政府手中。在當前這種政績考核和征地制度下，土地成為政府的主要財政收入來源和招商引資的手段。有的地方把招商引資的指標都分到下面去了，分到干部去了，不是搞經(jīng)濟的有些部門都分了指標了。這樣結(jié)果鼓勵企業(yè)擴張規(guī)模，使得我們土地資源稀缺的大國，還有大量土地利用率低、浪費嚴重。

二是從市場主體來看，政府過多的直接干預(yù)經(jīng)濟活動，與歷史原因我國企業(yè)投資自主權(quán)還沒有真正落實，主要問題政府投資決策的機制不恢復(fù)，政府投資職能機構(gòu)的決策不健全，決策者對決策后果不負責任，在當前體制下造成了政府追求政績，政府官員忙于招商引資上項目的現(xiàn)象，與國家官員的認識比較大，比較短，投資往往集中在短期見效的項目上，甚至不惜引入對當?shù)丨h(huán)境造成污染的項目。真正需要政府關(guān)注的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，往往是投入不足的。這使得我國投資的居高不下，而且造成投資結(jié)構(gòu)問題，導(dǎo)致資源配制的低效率。

三是從財稅體制來看，目前的制度安排不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行分稅制出于對本地財政收入的考慮，地方政府容易甚至鼓勵污染的項目，比如剛才李局長講鋼鐵產(chǎn)能過剩大概是2億噸，要壓縮才會過剩，第一壓縮影響到了地方官員的政績，第二影響到財政收入，第三影響到就業(yè)。所以盡管科學(xué)發(fā)展觀理論學(xué)的很好，但到了實際難度很大。所以我想簡單講這第一個問題，發(fā)展方式為什么轉(zhuǎn)變滯后，體制性原因是什么。

第二個問題講如何加快有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制，以上講的有體制性原因，我們轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，應(yīng)當從體制創(chuàng)新入手，重點推薦以下幾個方面的領(lǐng)域，第一加快與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的經(jīng)濟體制改革。要通過市場化改革，盡快建立反映資源要素稀缺程度的價格制度，公平競爭的、產(chǎn)權(quán)邊界清晰的微觀主體。在新建完善市場體制，就是要走政府主導(dǎo)的經(jīng)濟運營機制向富有活力的市場主導(dǎo)型經(jīng)濟運行機制轉(zhuǎn)變。加快推進生產(chǎn)要素市場化的進程，充分發(fā)揮市場在資源配置當中的基礎(chǔ)性作用。要抑制對要素的過度需求引發(fā)的擴張性增長，最有效的辦法就是改變資源的定價機制，加快建立資本、土地、自然資源的要素市場，由市場決定資源價格。同時要完善有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財稅體制和制度。

現(xiàn)在看來，資源稅的改革已經(jīng)到時候了，主要方向是擴大資源，征收的方式由目前的從量計價為從價激增，如果按照稅率3%從價激增，我國原油資源稅稅額將從原來的從量計價的5倍走，這樣可以大大節(jié)約資源，保護環(huán)境。同時要制定行業(yè)標準，合適使用節(jié)能產(chǎn)品開發(fā)，比如說低油耗、低排量，新汽車汽車、新能源的建筑，同時使用稅收增產(chǎn)。廣州很重視環(huán)境保護，發(fā)展低碳經(jīng)濟，比如污水處理，我們的標準是16年以前定的，定的什么標準呢？沖水率80%，但我們現(xiàn)在通過技術(shù)創(chuàng)新，沖水率已經(jīng)達到55%了?？梢源蟠蠊?jié)約資源，減少排放。因為沖水率一高，我們的污泥還是濕的，結(jié)果還是排到珠江里去了，造成二次污染，同時使得運輸成本很高，沖水率沖高了以后濕泥變成干泥了，那這個干泥可以制造種花需要的肥料等有用的東西，就可以變廢為寶，但我們的標準不行，還是鼓勵資源的浪費、鼓勵高排放。

最近我看到賈慶林主席在表彰非公有制人士他有一個講話，他講到非公有制經(jīng)濟技術(shù)創(chuàng)新的時候，他講了技術(shù)創(chuàng)新的65%是由非公有制經(jīng)濟來實現(xiàn)的。75%的和新產(chǎn)品80%是由非公有制企業(yè)來實現(xiàn)的。我看到這個數(shù)字引起我的思考，為什么有非公有制經(jīng)濟有可能跟體制有關(guān)系，我們的國有企業(yè)因為任期短，你搞七八年，他考慮到政府官員和企業(yè)的負責任期是短期的，他便于7、8年之后他認為是下一輪的事情，所以這也是一個體制的問題。

另外一個例子，最近華為公司過去有一些爭論，我看有個材料，有人認為華為不是搞社會主義，是搞資本主義。我參加了十五大報告的起草，我對這個問題專門到深圳華為做了調(diào)查，當時書記很感興趣，他說我們一道去。調(diào)查的結(jié)果來說，華為他吸收了好多博士生、碩士生，他搞人才集中的企業(yè)，他允許能干的人入股，這樣職工跟企業(yè)成為一體，利益共同體，所以內(nèi)在的動力激發(fā)所得，后來說不要說他資本主義，他是勞動者的勞動力和勞動者的勞動資本結(jié)合的形式，是新型的經(jīng)濟體系。所以原來概念當中國家投資、社會投資才是社會主義，你私人投資不是社會主義，這種傳統(tǒng)的理念往往我們在改革過程中體現(xiàn)出來?，F(xiàn)在華為是怎樣呢？華為已經(jīng)加入100多個國際標準組織，申請專利39000多件，2009年它實現(xiàn)銷售收入215億美元。占全球通信市場整體份額的20%，是全球第二大移動設(shè)備的供應(yīng)商，成為擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、自主品牌的新興企業(yè)，而且跨入到全球500強之中。我們也有很多企業(yè)跨入之中，但都是壟斷型企業(yè)，國家沒有花一分錢，創(chuàng)造了大量稅收，解決了大量就業(yè)，而且那么多戰(zhàn)略，有哪些公司有39000多專利。勞動者的勞動結(jié)合是一種新型經(jīng)濟體，解決了這一問題。

第二加快以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革，從改革歷程來看，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)還不在于經(jīng)濟社會本身，而在于政府決策與政府轉(zhuǎn)型。這個看法不知道對不對，所以要推進投入體制改革和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，消除政府擴張投資的沖動，現(xiàn)在誰在沖動??？政府在沖動，所以要增強它的公共服務(wù)功能。因為現(xiàn)在體制下面，地方政府的行為更趨向于追究政績特別是經(jīng)濟增長指標，很少考慮下一屆政府的事情，難以從根本上解決投資率過高的問題?，F(xiàn)在投資率大概是40%，可以說世界上最高的國家之一。

所以我看政府剛才厲以寧同志講了，政府首先要定型，政府要干什么，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，而不是創(chuàng)造財富的主體。過去計劃經(jīng)濟政府是創(chuàng)造財富的主體，我們把納稅人的錢給政府了。所以說政府是搞什么的？是創(chuàng)造環(huán)境，不是創(chuàng)造財富主體，創(chuàng)造財富的主題是什么？是企業(yè)，是老百姓。

廣東省委為了貫徹中央工作會議精神，我看了他的材料，我覺得很好。第一個把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為經(jīng)濟工作的頭號工程，而且把自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的核心推動力，不是一般的推動力。廣東汪洋書記比喻政府干什么呢？政府是搞服務(wù)的，政府最多當導(dǎo)演，主體是誰呢？主體是企業(yè)，主角是企業(yè)，政府不要管主角，企業(yè)是要當主角，政府為企業(yè)主角服務(wù)，比如燈光合適不合適，為企業(yè)來自主創(chuàng)新創(chuàng)造環(huán)境。剛才幾個數(shù)字我覺得為什么會有這樣的結(jié)果，就是應(yīng)當發(fā)揮企業(yè)的主體作用。

三是加快以適應(yīng)社會公共需求轉(zhuǎn)型為主體的社會體制改革，保障和改善民生是我們發(fā)展經(jīng)濟的最終目的，也是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。我國已經(jīng)從私有產(chǎn)品短缺時代進入公共產(chǎn)品短缺的時代，未來幾年，社會體制改革要著眼于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。過去城鄉(xiāng)差距，為什么差距擴大，就是公共產(chǎn)品提供的差別。所以要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，逐步縮小這個差距，這是一個重要措施。所以要擴大國內(nèi)消費需求，特別是增加居民消費需求為重點，增強消費對經(jīng)濟的拉動作用，要加大國民收入經(jīng)濟體制改革，增加居民特別是低收入群體的消費能力，要努力擴大就業(yè)，鼓勵全民創(chuàng)業(yè)。因為現(xiàn)在就業(yè)壓力那么大，靠國有的經(jīng)濟形式是不行的，要靠全民參與，厲以寧同志講的很清楚。要通過城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化來開啟農(nóng)村市場，依靠結(jié)構(gòu)性改革，通過政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度安排和體制建設(shè)，逐步推動城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)一體化，不斷取得實質(zhì)性進展。

四是加快以適應(yīng)低碳經(jīng)濟發(fā)展為目標的全方位改革，低碳經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。發(fā)展低碳經(jīng)濟是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要途徑，正在成為世界各國推動經(jīng)濟復(fù)蘇和應(yīng)對氣候變化的基本共識。中國作為負責任的大國，我們正式對外宣布我們的目標，到2020年單位二氧化碳排放量減少40%到45%。這將是約束性指標納入到經(jīng)濟和社會的中長期計劃，如此巨大的應(yīng)對氣候變化的責任，使經(jīng)濟發(fā)展方式面臨著空前的挑戰(zhàn)。我們要利用這樣的倒逼機制加強全方位改革，為什么全方位改革？因為涉及到經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，也涉及到政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域，而且也涉及到人們的思想、道德、生活方式以及消費方式的變革。所以政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟當中要加快職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)職能，成為發(fā)展低碳經(jīng)濟的推動者、政策提供者和監(jiān)管者。

其次把二氧化碳的排放納入到經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并且作為約束性的指標加以考核。作為硬性指標，通過GDP考核引導(dǎo)改變這種思維方式，GDP作為重要指標，但不應(yīng)當作為考核干部升遷重要程序，要改革認識制度，建立科學(xué)的業(yè)績評核體系和考核體系。通過自主創(chuàng)新和立法，比如說能源法、碳法、碳交易、環(huán)境經(jīng)營制度、低碳產(chǎn)業(yè)政策等，促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展，要理順政府、市場、企業(yè)和社會公眾之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在發(fā)展低碳經(jīng)濟當中的基礎(chǔ)性作用。要積極創(chuàng)造條件，實行碳排放的交易，建立和發(fā)展碳排放市場。企業(yè)是發(fā)展低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)節(jié)能排放的主體，發(fā)展戰(zhàn)略性綠色經(jīng)濟，與新能源作為國家重點扶持的重要產(chǎn)業(yè)。

我們2009年，新能源汽車銷售很好，成為全球第一大產(chǎn)銷市場。我們推動新能源汽車與中國巨大的國內(nèi)消費市場，有可能走出一條不同于其他國家的路子，甚至?xí)嵏矀鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的模式。同時要依靠全社會公眾的參與，發(fā)展低碳經(jīng)濟，建立低碳社會。因此，必須形成全社會的共識，要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳罘绞胶拖M方式，養(yǎng)成節(jié)約一度電、一滴水、一張紙的習(xí)慣，謝謝。

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