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2008年09月23日 09:5621世紀(jì)經(jīng)濟報道【大 中 小】 【打印】 已有評論0條

中國經(jīng)濟改革三十年歷程的制度思考

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 吳敬璉

從1978年至今，中國的改革開放已經(jīng)走過30個年頭。改革開放所要達到的目標(biāo)，按照中共十七大的概括乃是“從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折”?，F(xiàn)在，這個歷史轉(zhuǎn)折還沒有完全實現(xiàn)。為了完滿地實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)折，我們應(yīng)當(dāng)認真總結(jié)30年的經(jīng)驗教訓(xùn)，讓歷史照亮我們未來的道路。

一個國家的經(jīng)濟發(fā)展，通常是由兩個“車輪”驅(qū)動的:一個是技術(shù)，另一個是制度。對于中國這樣一個經(jīng)濟技術(shù)水平處于落后地位的發(fā)展中國家而言，新的、效率更高的技術(shù)是在先進國家廣泛存在并且可及的；但是，是否能夠廣泛運用這些新技術(shù)，卻取決于是否擁有與這些技術(shù)相適應(yīng)的制度體系。所以，在技術(shù)和制度這兩個推動歷史前進的車輪中，制度顯然較之技術(shù)具有更加重要的意義。

災(zāi)難促進了改革共識(1970年代后期)

1949年中華人民共和國成立以后，共和國的領(lǐng)導(dǎo)人按照“三年準(zhǔn)備、十年建設(shè)”新民主主義社會，然后逐步向社會主義過渡的設(shè)想進行，曾經(jīng)在1950年代初期恢復(fù)國民經(jīng)濟的工作中取得巨大的成功。但是，在1952年土地改革實現(xiàn)和朝鮮停戰(zhàn)以后，毛澤東批判了劉少奇等中共領(lǐng)導(dǎo)人組織執(zhí)行的新民主主義綱領(lǐng)，并在1953年正式確立“使生產(chǎn)資料的社會主義所有制成為我們國家和社會的唯一的經(jīng)濟基礎(chǔ)”為目標(biāo)的“過渡時期總路線”。1955年掀起“社會主義高潮”，迅速實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的“社會主義改造”。這樣，中國效仿蘇聯(lián)的榜樣，廢除了市場制度，全面建立了蘇聯(lián)式的集中計劃經(jīng)濟(命令經(jīng)濟)制度。

蘇式集中計劃經(jīng)濟制度剛一建立，其嚴(yán)重弊端就顯現(xiàn)出來。在新民主主義條件下還擁有比較大的經(jīng)營自主權(quán)的國有企業(yè)，這時完全變成上級行政管理機關(guān)的附屬物，人、財、物，供、產(chǎn)、銷全都由上級行政機關(guān)決定。這樣的“生產(chǎn)單位”失去了經(jīng)營自主權(quán)和生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量急劇下降，連國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人也嘖有煩言。面對黨內(nèi)外對蘇式計劃經(jīng)濟體制的批評，黨政領(lǐng)導(dǎo)決定在保持國有經(jīng)濟的統(tǒng)治地位和堅持命令經(jīng)濟的前提下，對這一體制作出某些調(diào)整，適度擴大下級政府和國營企業(yè)權(quán)力和利益。這就是1956年中共八大決定進行的“經(jīng)濟管理體制改革”。

對于集中計劃經(jīng)濟體制應(yīng)當(dāng)向哪個方向進行和進行哪些調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)人的意見是有差別的。例如，作為當(dāng)時經(jīng)濟工作主要負責(zé)人的陳云提出，要在集中計劃經(jīng)濟體制中引入某些市場的因素，形成“三為主，三為輔”的經(jīng)濟格局，這就是在工商經(jīng)營方面，國家經(jīng)營和集體經(jīng)營是工商業(yè)的主體，但是附有一定數(shù)量的個體經(jīng)營作為對國家經(jīng)營和集體經(jīng)營的補充；在生產(chǎn)計劃方面，計劃生產(chǎn)是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，按照市場變化而在計劃許可范圍內(nèi)的自由生產(chǎn)是計劃生產(chǎn)的補充；在社會主義的統(tǒng)一市場里，國家市場是主體，附有一定范圍內(nèi)國家領(lǐng)導(dǎo)的自由市場作為國家市場的補充。

作為黨的最高領(lǐng)袖的毛澤東有更大的權(quán)威。他認為，蘇式計劃經(jīng)濟的弊病并不在于用行政命令配置資源，而在于“權(quán)力過分集中于中央”，管得過多，統(tǒng)得過死，抑制了各級地方政府、生產(chǎn)單位和職工的積極性。這樣，毛澤東在“體制下放”和“人民公社化”的制度基礎(chǔ)上，發(fā)動了“超英趕美”的“大躍進”運動。上述“經(jīng)濟管理體制改革”招致了1958－1960年期間各地區(qū)、各部門、各單位爭奪資源的大戰(zhàn)，經(jīng)濟秩序一片混亂，耗費大量資源所換得的也只是一堆邀功的虛夸數(shù)字和嚴(yán)重的經(jīng)濟困難和生命損失。

毛澤東沒有對“大躍進”造成的災(zāi)難引咎自責(zé)，相反認為“大躍進”失敗的根本原因在于干部群眾的“共產(chǎn)主義覺悟不高”和劉少奇、鄧小平等黨政負責(zé)人在“大躍進”失敗后背離了他所倡導(dǎo)的“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命路線”。于是，就在1966年發(fā)動了“向走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派奪權(quán)”和“對黨內(nèi)外資產(chǎn)階級全面專政”的“無產(chǎn)階級文化大革命”。 所謂“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論”同樣具有極“左”的性質(zhì)。毛澤東在“文化大革命”高潮中發(fā)表的“無產(chǎn)階級專政理論”竟然宣布“按勞分配、貨幣交換，這些跟舊社會沒有多少差別”，要和“黨內(nèi)走資派”一起加以消滅。在“文化大革命”中，以江青為首的“四人幫”瘋狂奪取國家權(quán)力，并利用手中的權(quán)力胡作非為，最終使整個中國社會瀕臨崩潰的邊沿。

在這種情況下，朝野上下一致認為舊路線和舊體制再也不能繼續(xù)下去了，要求從變革中尋求救亡圖存的出路。國務(wù)院副總理李先念在1978年7－8月召開的國務(wù)院務(wù)虛會上所作的總結(jié)中指出，當(dāng)務(wù)之急，是既要大幅度地改變目前落后的生產(chǎn)力，也要多方面地改變生產(chǎn)關(guān)系，改變上層建筑，改變工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式和國家對工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式，改變?nèi)藗兊幕顒臃绞胶退枷敕绞?。這反映了朝野上下在經(jīng)歷十年“文化大革命”的巨大災(zāi)難以后尋求變革的共識。

“摸著石頭過河”和“雙軌制”的形成(1978－1983年)

啟動改革的第一個行動，是十一屆三中全會發(fā)動解除極“左”思想束縛的“思想解放運動”。在這以前，《人民日報》、《紅旗》雜志、《解放軍報》發(fā)表的兩報一刊社論《學(xué)習(xí)文件抓綱要》，提出了所謂“兩個凡是”的方針，即“凡是毛主席作出的決策，我們都堅決維護；凡是毛主席的指示，我們都始終不渝地遵循”?！皟蓚€凡是”意味著繼續(xù)執(zhí)行造成了巨大災(zāi)難的極“左”路線和相關(guān)制度。這與當(dāng)時全國上下普遍提出的終結(jié)極“左”路線、實現(xiàn)“撥亂反正”的訴求是完全對立的。于是，在鄧小平的指導(dǎo)下，以1978年5月11日《光明日報》發(fā)表《實踐是檢驗真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)》的評論員文章為開端，在全國掀起了一場以“解放思想”為基本內(nèi)容的啟蒙運動，為改革開放奠定了思想基礎(chǔ)。

不過在當(dāng)時進行全面改革的理論準(zhǔn)備不足的情況下，中國黨政領(lǐng)導(dǎo)采取的策略是在保持命令經(jīng)濟占主體地位的條件下，作出了一些變通性的制度安排，為民間創(chuàng)業(yè)活動開拓出一定的空間。

第一，在土地仍歸集體所有的條件下，以“包產(chǎn)到戶”的形式恢復(fù)農(nóng)民的家庭經(jīng)營。

在1955年的農(nóng)業(yè)合作化運動中，全國絕大多數(shù)農(nóng)民都在“批判右傾保守思想”的強制下加入了集體所有制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，個體農(nóng)民在土地改革運動中分得的土地也合并為不可分割的“集體財產(chǎn)”。除國家不包工資分配外，合作社已經(jīng)與國營企業(yè)沒有區(qū)別。1958年7月，毛澤東又號召把高級社合并組成“一大二公”的人民公社，土地、勞動力和其它生產(chǎn)資料都歸“政社合一”的公社統(tǒng)一調(diào)配。

在實現(xiàn)“合作化”以后，農(nóng)民依然希望重建自己的家庭經(jīng)濟。于是，一有風(fēng)吹草動，他們就會在“實行生產(chǎn)責(zé)任制”的名義下提出“包產(chǎn)到戶”的要求。但是毛澤東把“包產(chǎn)到戶”和集體農(nóng)民擁有的小塊“自留地”、農(nóng)民出售家庭產(chǎn)品的“自由市場”以及個體工商業(yè)戶“自負盈虧”放在一起，合稱為“三自一包”的“資本主義復(fù)辟逆流”。每一次包產(chǎn)到戶的要求都受到嚴(yán)厲的批判和制止。

“文化大革命”結(jié)束后，許多地區(qū)的農(nóng)民再次提出實行包產(chǎn)到戶的要求。當(dāng)時出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制有“包工到組”、“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”三種主要形式?，F(xiàn)在通常稱為“包產(chǎn)到戶”的形式在當(dāng)時稱為“包干到戶”?！鞍傻綉簟睘橹饕问降摹鞍a(chǎn)到戶”浪潮，首先在安徽興起?！鞍傻綉簟钡幕咀龇ㄊ?作為土地所有者的集體(一般由村委會代表)按人口或按勞動力將土地發(fā)包給農(nóng)戶經(jīng)營，農(nóng)戶按承包合同完成國家稅收、統(tǒng)購或合同定購任務(wù)，并向生產(chǎn)隊上繳一定數(shù)量留存用作公積金和公益金，余下的產(chǎn)品全部歸農(nóng)民所有和支配，從而取消了生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配，“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。因此，“包干到戶”意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式由集體經(jīng)營向家庭在承包來的土地上經(jīng)營的根本轉(zhuǎn)變。

除安徽外，四川、貴州、甘肅、內(nèi)蒙古和河南等地“包產(chǎn)到戶”也有了相當(dāng)規(guī)模的發(fā)展，并且對促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展起到了很好的作用。但是，上述地區(qū)的這種制度變革不被當(dāng)時實行“兩個凡是”方針的黨中央所認可。直到1979年的中共十一屆四中全會還規(guī)定:“不要包產(chǎn)到戶”和“不許分田單干”。不過，隨著鄧小平掌握實際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和“兩個凡是”的錯誤方針的終結(jié)，1980年9月，在中共中央批轉(zhuǎn)的省市自治區(qū)黨委第一書記專題座談會紀(jì)要，即《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》中，提出“在那些邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)，長期‘吃返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟’的生產(chǎn)隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，也可以包產(chǎn)到戶”。這一文件下發(fā)后，全國各種形式的承包責(zé)任制快速發(fā)展，其中發(fā)展最快的是“雙包”(“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”)。1982年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟政策的第一個“1號文件”中明確指出: “包工、包產(chǎn)、包干，主要是體現(xiàn)勞動成果分配的不同方法。包干大多是‘包產(chǎn)提留’，取消了工分分配，辦法簡便，群眾歡迎。”這就使以“包干”為主要形式的承包責(zé)任制度有了正式的政策依據(jù)，從而使這種自下而上的自發(fā)制度演變得到了自上而下的確認。1983年初，實行以“包干到戶”為主要形式的“雙包”的生產(chǎn)隊占全國生產(chǎn)隊總數(shù)的98％。這意味著中國農(nóng)業(yè)在繼續(xù)保持土地公有制的條件下通過“承包”的方式使農(nóng)民的家庭農(nóng)場得以建立。

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家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的推行極大促進了中國農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，促使中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)生了巨大變化。1985年農(nóng)村總產(chǎn)值較之1978年增長了近3倍。1984年，中國糧食總產(chǎn)量達到創(chuàng)紀(jì)錄的40731萬噸，比1978年增長33.6％；隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，林、牧、副、漁以及農(nóng)村工商業(yè)產(chǎn)值均有所提升；農(nóng)民收入也有了大幅度增長，1984年農(nóng)村居民人均純收入達到355元，比1980年增長85.5％。

第二，在保持公共財政與企業(yè)財務(wù)合一的前提下，實行“分灶吃飯”的承包制財政體制，使各級地方政府有了促進本地經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

“文化大革命”結(jié)束后，為了緩解1979年出現(xiàn)的巨額預(yù)算赤字，調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性，從1980年起，中央政府將一部分資源配置權(quán)力和財政收支決策權(quán)力下放給各級地方政府，財政預(yù)算體制由中央統(tǒng)收統(tǒng)支制轉(zhuǎn)向包干制，即當(dāng)時被稱為“分灶吃飯”的財政體制。除北京、天津、上海三個直轄市仍實行接近于“統(tǒng)收統(tǒng)支”的辦法外，其余省及自治區(qū)都實行“分灶吃飯”，即按照預(yù)先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預(yù)算與地方預(yù)算之間分配收入的財政管理體制。于是，省、地、縣等地區(qū)成為具有自己獨立經(jīng)濟利益的經(jīng)濟主體。中國經(jīng)濟也由一個單一的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘S多獨立子系統(tǒng)的“多部門系統(tǒng)”(Multi-Division System)，甚至“多級法人制系統(tǒng)”(Holding System)。在這種體制下，地方政府在獲得了一定范圍的經(jīng)濟管理權(quán)力之后，有動力為本地區(qū)進行市場創(chuàng)業(yè)活動的人士提供保護和支持，通過擴大本地區(qū)的經(jīng)濟總量來提高地方政府和官員個人的收益。這可以說是“分灶吃飯”改革的一項意外成果。

第三，在生產(chǎn)資料的流通和定價上實行 “雙軌制” ，即在物資的計劃調(diào)撥和行政定價的“計劃軌”之外開辟出物資買賣和協(xié)商定價的“市場軌”。

在集中計劃經(jīng)濟下，所有生產(chǎn)性物質(zhì)資源(生產(chǎn)資料)都由計劃機關(guān)通過行政指令在國有經(jīng)濟單位之間進行分配，價格只是在這些單位之間進行核算的工具，除占比重極小的集市貿(mào)易有少量“三類物資”流轉(zhuǎn)外，并不存在真正意義上的市場。改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體企業(yè)和其他非國有經(jīng)濟成分開始產(chǎn)生和逐漸壯大，它們的生產(chǎn)資料供應(yīng)沒有列入國家計劃，如果沒有市場交易，這些企業(yè)就難以生存，更談不到發(fā)展。

1979年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的若干規(guī)定》開始允許企業(yè)按照“議價”自銷超計劃產(chǎn)品。于是，物資流通和產(chǎn)品定價的“第二軌道”就完全合法化了。隨著國有企業(yè)計劃外生產(chǎn)和交換范圍的日益擴大，1984年非國有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)占到全國工業(yè)生產(chǎn)總值的31％，1985年1月國家物價局和國家物資局發(fā)出《關(guān)于放開工業(yè)生產(chǎn)資料超產(chǎn)自銷產(chǎn)品價格的通知》，允許企業(yè)按市場價出售和購買“計劃外”的產(chǎn)品，從此開始正式實行生產(chǎn)資料供應(yīng)和定價的“雙軌制”。它的具體的辦法是，對那些在1983年以前有權(quán)取得計劃內(nèi)調(diào)撥物資的國有企業(yè)，仍然根據(jù)1983年調(diào)撥數(shù)(即“83年基數(shù)”)，按照調(diào)撥價供應(yīng)所需生產(chǎn)資料；超過“83年基數(shù)”的部分，則按照市場價格從市場購買。

第四，在國內(nèi)市場的“大氣候”尚未形成的情況下，構(gòu)建對外開放“經(jīng)濟特區(qū)”的“小氣候”來與國際市場對接。

在改革開放初期，要在短時期內(nèi)形成國內(nèi)市場并全面與國際市場對接是完全不可能的。于是，汲取其他國家建立出口加工區(qū)和自由港的經(jīng)驗，利用沿海地區(qū)毗鄰港澳臺和海外華僑、華人眾多的優(yōu)勢，通過營造地區(qū)性的“小氣候”作為對外開放的基地。1980年5月中國政府決定對廣東和福建兩省實行對外開放的“特殊政策”。1980年8月，批準(zhǔn)在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦“以市場調(diào)節(jié)為主的區(qū)域性外向型經(jīng)濟形式”的經(jīng)濟特區(qū)。

這些變通性的制度安排，為有創(chuàng)業(yè)能力的人從事生產(chǎn)性活動提供了廣泛的可能性。

改革以前，中國經(jīng)濟按照列寧的經(jīng)濟模式，組成一個無所不包的“國家辛迪加”(State Syndicate)，所有的經(jīng)濟資源都掌握在政府手中。在這種制度條件下，有才能的人士發(fā)揮其才能以獲取最大收益(包括財富、權(quán)力和聲望)的唯一途徑，是成為政府官僚體系(bureaucratic system)的一員；即使要在國營經(jīng)濟中施展才能，也要首先在上述官僚體系中獲取一定的地位，而很難直接地發(fā)揮生產(chǎn)性的作用。當(dāng)然，這并不意味著改革以前最有才能的人士都能夠進入到對能力回報最高的政府部門，受政治因素和戶籍制度的影響，在計劃體制下，大量人才無法充分發(fā)揮其才能和獲得最大收益。

在“文化大革命”結(jié)束以后采取的以上變通性的制度安排，在政府繼續(xù)保持對經(jīng)濟的強力控制的條件下逐步擴大了市場的作用。隨著政府允許私人創(chuàng)業(yè)和從事生產(chǎn)活動所得到報酬的改善，社會成員中一部分有能力的人士脫離了原有的職業(yè)，轉(zhuǎn)而成為從事創(chuàng)業(yè)活動的企業(yè)家。首先，在計劃體制下面臨的不確定性最大、報酬卻最低的農(nóng)民最具有積極性開展創(chuàng)業(yè)活動；其次，在城市人口中，那些有才能但由于階級成份不好或其他原因不能成為國有企業(yè)或事業(yè)單位職工的人群也有積極性從事私人經(jīng)營；最后，在企業(yè)家創(chuàng)新收益不斷提高的條件下，原有體制中的政府官員或國有企業(yè)員工由于家庭背景、工作經(jīng)歷、“人脈關(guān)系”等原因從事尋租活動的能力較低，因而收入水平低下的那些人也轉(zhuǎn)到生產(chǎn)性創(chuàng)新活動方面去。

這樣，就形成了一種“雙軌制”的制度環(huán)境。它由兩個部分組成:第一，作為計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)的國有經(jīng)濟(存量部分)仍然按照命令經(jīng)濟的邏輯運轉(zhuǎn)；第二，新成長起來的民營經(jīng)濟成分雖然仍然在不同程度上依附或隸屬于基層政府，但其供產(chǎn)銷則大體上是由市場導(dǎo)向的。

這種“雙軌制”的制度環(huán)境所造成的經(jīng)濟和社會后果也是雙重的:一方面，它給民間創(chuàng)業(yè)活動一定的空間，使各種類型的民營企業(yè)迅速成長起來。1981年，中國民營企業(yè)的數(shù)量僅僅為183萬戶，到1985年已經(jīng)增長到1171萬戶，年均增長速度超過159%。同時，在對外開放政策的推動下，中國的對外貿(mào)易總額和外國直接投資快速增長。另一方面，它造成了廣泛的尋租(rent-seeking)環(huán)境，埋下了腐敗的蔓延的禍根。如果不能及時地通過進一步的市場化改革消除這一禍根，就有可能釀成嚴(yán)重的社會政治問題。

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