【編者按】胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出了實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求，同時為我國未來五年的發(fā)展指明了方向。引人關注的是，十七大報告把科學發(fā)展、促進社會和諧、改善民生提高到前所未有的高度，亮點迭出。為深入學習、領會十七大報告對我國經(jīng)濟領域提出的新提法、新要求，本版今日起刊發(fā)國內(nèi)專家、學者系列筆談。

□財政部科研所 賈康

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，對深化財稅改革提出了“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權相匹配的財稅體制”要求的基礎上，但與之相比，具有更明確的要點、更豐富的內(nèi)涵?！敖∪醒牒偷胤截斄εc事權相匹配的體制”的要求，不僅對我國財稅體制建設提出了更高的要求，同時也意味著財稅改革面臨著一些新的發(fā)展機遇。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

合理明確各級政府事權是合理構建分稅分級財政體制的前提

財政是一個“以政控財、以財行政”的分配體系，財政體制作為這一分配體系處理政府與企業(yè)、中央與地方、政府與居民分配關系的穩(wěn)定性制度安排，是使政府有效行使應盡職能、使財政政策有效發(fā)揮應有作用的基本框架和依托。

在社會主義市場經(jīng)濟中，能夠適應經(jīng)濟管理體制總體模式的財政體制，是以“經(jīng)濟性分權”形成的以分稅制為基礎的分級財政體制。1994年我國實行的財稅配套改革，使這一分稅分級體制在中央和以省為代表的地方間，初步入軌，構成框架，但這個體制還需漸進完善，特別是省以下的分稅分級體制仍需在深化改革中進行貫徹落實。其中始發(fā)的環(huán)節(jié)，就是需要在中央和地方各級，力求合理而清晰地明確規(guī)定政府的事權即職責（及其分工），適應政府職能轉變、構建公共財政的轉軌需要。

我們在長期研究中形成的認識是：我國事權劃分的關鍵所在，一是合理劃分投資權。中央政府在有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設項目（如寶鋼、三峽、京九等）的同時，地方政府應從一般競爭性生產(chǎn)建設項目的投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各級政府在事權合理化、清晰化方面取得實質性的突破和進展?？傊?，十七大報告重申“與事權相匹配”這一深化財稅改革的要點，是在源頭上強調(diào)了政府職能邊界“既不越位、也不缺位”的基本要求和掌握財稅改革問題的始發(fā)環(huán)節(jié)。

財力與事權相匹配是合理構建分稅分級財政體制的實質

各級政府為履行好其事權，必須解決所需的財力后盾（財力來源）問題和財力使用的效率問題。前一個問題更基本、更直觀，后一個問題則是“有財力”后“運用財力”而派生的問題，當然也很重要，但畢竟是屬于第二位的問題。簡要地表述，可以說使各級政府財力與其事權相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應提供的公共產(chǎn)品和公共服務，履行好政府“取之于民，用之于民”的財政分配責任和公共職能，這是在市場經(jīng)濟條件下合理構建分稅分級財政體制所追求的實質性內(nèi)容。

在這方面我國目前現(xiàn)象形態(tài)上存在的突出問題，一是欠發(fā)達地區(qū)普遍感到財力嚴重不足，二是基層（縣級以下）在許多地方（尤其是中西部）存在財政困難，三是與前兩者密切相關、在中央未賦予地方舉債權的情況下，地方各級變相舉借債務的規(guī)模不小、問題不少。解決與這些現(xiàn)象相關的制度建設問題，則是實現(xiàn)“財力與事權相匹配”目標的關鍵。十七大報告鮮明地把與事權的匹配集中表述于“財力”的匹配，正是強調(diào)了這一實質內(nèi)容，并將有力推動相關制度建設。

財稅改革相關制度建設的三大要點

以財力與事權相匹配的相關制度建設的要點，主要包括合理的財權（稅基）配置和科學、有力的轉移支付制度以及適當探索地方政府公債制度。

要使財力與事權匹配，首先要在制度安排層面解決好的一個重要問題，是分稅制中的財權配置（稅基配置）問題。我國復合稅制中的20多個稅種，哪些應歸中央，哪些應給省，哪些應放在市、縣，哪些在一定歷史時期內(nèi)應處理為共享稅和如何處理，以及地方必要的稅種選擇權、稅率調(diào)整權、收費權（以及遠期看某些地方性小稅種的設稅權），都屬于這個層次的問題。

總體上看，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應當掌握有利于維護統(tǒng)一市場正常高效運行、流動性強、不宜分隔、具有宏觀經(jīng)濟反周期“穩(wěn)定器”功能的稅種（如個人所得稅）以及有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種（消費稅等）；地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、并能和自身職能形成良性循環(huán)的稅種（不動產(chǎn)稅等）。所以，決不應認為財權的合理配置不重要，似乎可以跳過財權配置直接尋求“事權與財力的一致”，因為財權（廣義稅基）的配置，是配合各級政府事權方面在統(tǒng)一市場中的合理分工、進而總體形成政府體系與市場之間合理分工，使政府能夠穩(wěn)定、規(guī)范地進行“以政控財、以財行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽視的。

當然，即使較好地做到了事權與財權的呼應和匹配，也決不等于做到了“財力與事權”的匹配。因為同樣的稅基，在發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，體制設計中，必須在盡可能合理配置財權之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉移支付，以求近似地達到使欠發(fā)達地區(qū)的政府，其財力也能與事權大體相一致的結果。因此，轉移支付制度的改進，便成為第二項重大的制度建設問題。這一制度建設還包含很多技術性的具體內(nèi)容，如“因素法”的完善、一般性轉移支付比重的擴大、省以下轉移支付制度、“橫向”轉移支付制度等。

再有，從分稅分級體制長遠發(fā)展考慮，還應探索在控制、消化地方政府已有債務的前提下，如何結合《預算法》的修改，適當發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財力與其事權相匹配的一個有必要作出試驗的制度創(chuàng)新。

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