現(xiàn)有監(jiān)管體制慣性巨大 私募基金納入監(jiān)管變數(shù)猶存

2012年08月02日 02:27
來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào) 作者：蔣飛

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私募基金是否納入《基金法》？今年7月公開的《基金法》修訂草案“一讀稿”并沒有對這個(gè)問題給出清晰的信號，反而讓業(yè)界更為困惑。

所謂“一讀”，即全國人大常委會(huì)的首次審議。去年年初，《基金法》修訂草案曾公開向社會(huì)征求意見。彼時(shí)業(yè)界拿到的版本向著把私募基金納入《基金法》調(diào)整范圍邁出了重要一步——通過重新解釋“證券投資”的內(nèi)涵，從而覆蓋除了二級市場股票、債券之外的其他類型證券投資，甚至包括證券化的藝術(shù)品、紅酒等；基金組織形式的外延也被擴(kuò)大，除了契約型，還包括公司型、有限合伙型等。

然而這些內(nèi)容在上述“一讀稿”中卻不復(fù)存在。按照參與《基金法》修訂案起草工作的全國人大財(cái)經(jīng)委法案室主任朱少平的說法，采取公司制或者有限合伙方式成立的私募股權(quán)基金(PE)，以及采取信托方式的“陽光私募”都“不直接納入《基金法》”。這兩類投資工具正是在我國被稱作“私募基金”的最主要的兩種形式。

監(jiān)管權(quán)之爭隱現(xiàn)

朱少平近日以《基金法修訂不改變當(dāng)前基金業(yè)管理體制》為題在媒體撰文，詳細(xì)解釋了“一讀稿”的變化。這篇文章與朱少平此前在公開場合就《基金法》修訂工作的發(fā)言相比，有著顯著的區(qū)別。他不再提及“證券投資”的范圍，而是多次提到“管理體制”。由于私募股權(quán)基金和陽光信托在“一讀稿”中都不納入《基金法》，“不改變當(dāng)前的管理體制”，朱少平認(rèn)為修法的難度“并不太大”。

按照“當(dāng)前的管理體制”，私募股權(quán)基金并未正式納入國務(wù)院監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，但已經(jīng)試行在發(fā)改委備案，另外地方金融辦對當(dāng)?shù)刈缘乃侥脊蓹?quán)基金業(yè)承擔(dān)一些引導(dǎo)和服務(wù)工作。事實(shí)上，發(fā)改委曾針對股權(quán)基金的一個(gè)分支——?jiǎng)?chuàng)業(yè)投資基金出臺過一個(gè)暫行管理辦法，在當(dāng)前涉及私募股權(quán)基金具體投資行為的產(chǎn)業(yè)政策有直接的話語權(quán)，甚至在相關(guān)的稅收和外匯管理問題上，發(fā)改委也與其他部委保持著密切的溝通。

而習(xí)慣上所稱的“陽光私募”，本質(zhì)上是投資二級市場股票和債券的資金信托，屬于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍。朱少平表示，雖然“陽光私募”與傳統(tǒng)意義上的契約型基金非常類似(同為信托關(guān)系)，但是“因?yàn)轶w制不同，也不直接納入《基金法》中”。

由此可以看出，《基金法》修訂案一讀稿在很大程度上否定了之前征求意見版本的立法精神，對現(xiàn)有的“管理體制”作出了讓步。而《基金法》修訂未能做到的擴(kuò)大監(jiān)管范疇的嘗試，卻在相關(guān)部委的部門規(guī)章中得到了更具體的體現(xiàn)。

值得注意的是，證監(jiān)會(huì)近期在一輪史無前例的改革創(chuàng)新中，對證券公司和基金公司資產(chǎn)管理產(chǎn)品的投資范圍進(jìn)行了相當(dāng)大幅度的松綁。證券公司的資管產(chǎn)品原本就是私募類型，投資者人數(shù)不超過200人。基金公司當(dāng)前的產(chǎn)品則主要是公開募集的證券投資基金，這類產(chǎn)品正是現(xiàn)行《基金法》主要調(diào)整的對象。

近年來，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)允許基金公司大量嘗試私募產(chǎn)品(專戶理財(cái)產(chǎn)品，包括“一對一”和“一對多”兩大類專戶)；通過修改《證券投資基金管理公司管理辦法》這一證監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章，證監(jiān)會(huì)進(jìn)一步對基金公司放開了除了二級市場股票和債券之外的未上市的股權(quán)、債券和收益權(quán)，甚至是房地產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)。

“新的監(jiān)管領(lǐng)域?qū)ψC監(jiān)會(huì)本身的確是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。”針對基金公司投資范圍的放開，證監(jiān)會(huì)基金部一位人士此前對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者如此表示。他還認(rèn)為，未來基金公司自身也會(huì)有分化，有的公司可能會(huì)繼續(xù)在公募行業(yè)做大做強(qiáng)，成為像富達(dá)基金這樣的單純做公開市場股票投資的共同基金公司；也會(huì)有相當(dāng)一部公司專注于自己擅長的“另類投資”領(lǐng)域。

變數(shù)猶存

目前《基金法》修訂草案僅僅是“一讀”，變數(shù)還非常大。

“一讀稿”中除了契約型基金之外，新增了“理事會(huì)型”和“無限責(zé)任型”，去除了“公司型”和“有限合伙型”。但無論“理事會(huì)型”和“無限責(zé)任型”，都不是當(dāng)前主流的基金組成方式，甚至并不存在。朱少平將其解釋為“做增量”，即按照新的方式組織的基金，都可以納入《基金法》。

這樣做，當(dāng)然也就對現(xiàn)行的管理體制沖擊最小。

朱少平稱，有意見認(rèn)為這部分機(jī)構(gòu)及其投資活動(dòng)依據(jù)公司法、合伙企業(yè)法進(jìn)行工商注冊及運(yùn)作即可，不必納入《基金法》。但也有人認(rèn)為其資金募集和對外投資行為實(shí)質(zhì)上仍是募集資金交由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理和投資，實(shí)踐中也往往不嚴(yán)格按照公司法、合伙企業(yè)法運(yùn)作。如果僅因其不稱“基金”就不納入調(diào)整范圍，這將難以通過修改法律規(guī)范其募集和運(yùn)作，在實(shí)踐中也容易發(fā)生監(jiān)管套利行為，不利于非公開募集基金行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

到底是重“形式”還是重“實(shí)質(zhì)”，這是接下來的《基金法》修訂工作必須要解決的問題。