征信管理：劃槳掌舵兩者怎兼顧

⊙曹軍新

國(guó)務(wù)院法制辦近日向社會(huì)各界征求意見公布的《征信管理?xiàng)l例(征求稿)》(簡(jiǎn)稱“征信條例”)，在相關(guān)媒體和業(yè)內(nèi)引發(fā)了一場(chǎng)熱議?？梢钥隙ǎ罢餍艞l例”征求稿的公布，必將對(duì)我國(guó)征信市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展起到重要作用，而從各方的意見來(lái)看，集中在條例所強(qiáng)化了征信管理部門既“掌舵”又“劃槳”的角色上，普遍認(rèn)為這不符合當(dāng)前世界政府以職能調(diào)整為核心的公共行政改革方向，將中介服務(wù)職能從政府部門分離出來(lái)的通行做法，認(rèn)為這將給征信業(yè)發(fā)展帶來(lái)壟斷性障礙并使市場(chǎng)效率下降。

通常而言，信用信息是典型的公共產(chǎn)品，信用登記系統(tǒng)則往往具有自然壟斷性質(zhì)的公共產(chǎn)品，而征信管理則屬典型的行政管理范疇。以歐美為代表的全球征信業(yè)，經(jīng)過(guò)170多年的不斷發(fā)展，形成了三種類型的征信制度：私營(yíng)系統(tǒng)、公共系統(tǒng)、復(fù)合系統(tǒng)。在當(dāng)前政府行政改革，公共經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展趨勢(shì)下，國(guó)際征信業(yè)“劃槳”和“掌舵”的分離勢(shì)頭不斷強(qiáng)化。

我國(guó)征信業(yè)從上世紀(jì)80年代起步，征信市場(chǎng)及其管理的興起相對(duì)較晚，發(fā)展模式采用了復(fù)合系統(tǒng)。2003年11月，我國(guó)央行先后組建了征信管理部門和具有公共信用登記系統(tǒng)性質(zhì)的征信中心，利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展了征信機(jī)構(gòu)。目前已初步形成央行主導(dǎo)監(jiān)管征信市場(chǎng)，同時(shí)經(jīng)營(yíng)管理征信中心的征信體制，即“掌舵”與“劃槳”并行的格局。

《征信管理?xiàng)l例(征求稿)》規(guī)定，中國(guó)征信中心是由征信監(jiān)管部門設(shè)立的獨(dú)立法人，目前征信監(jiān)管部門與征信中心在省級(jí)分支機(jī)構(gòu)是“兩塊牌子一套人馬”，監(jiān)管與自營(yíng)混在一起，加之，“征信條例”賦予了征信中心許多收集信息的“特權(quán)”，以及存在對(duì)其他征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻“過(guò)高”的傾向，很容易形成征信中心依仗監(jiān)管背景，壟斷征信市場(chǎng)的局面，出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重不公，制約征信市場(chǎng)的正常發(fā)展。

要建設(shè)和形成一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)的征信業(yè)，就應(yīng)該通過(guò)制度將信息和勞動(dòng)力等各種資源在公共征信機(jī)構(gòu)和私營(yíng)征信機(jī)構(gòu)間進(jìn)行合理分配。征信中心作為公共征信機(jī)構(gòu)本身具有公共壟斷的集中優(yōu)勢(shì)，而“征信條例”所設(shè)計(jì)的監(jiān)管與自營(yíng)結(jié)合體制，則進(jìn)一步加劇了信息等資源的集中，將出現(xiàn)法國(guó)和比利時(shí)公共信用登記系統(tǒng)“擠出”私營(yíng)征信活動(dòng)的情況，導(dǎo)致征信中心缺乏創(chuàng)新壓力和動(dòng)力，造成巨大資源閑置和浪費(fèi)。

“征信條例”賦予征信中心對(duì)外提供有償服務(wù)，不以贏利為目的，以及其他特權(quán)如征信中心不適用諸多條款，這種監(jiān)管與自營(yíng)合一的體制，通過(guò)信息收集等方面的特權(quán)，容易使征信監(jiān)管部門、征信中心與其他壟斷行業(yè)(如電信、電力和供水等)結(jié)成壟斷聯(lián)盟，形成市場(chǎng)壟斷，抑制公平競(jìng)爭(zhēng)。這樣，很容易產(chǎn)生征信管理部門作出偏袒式監(jiān)管行為，甚至是“尋租”行為，滋生各種腐敗現(xiàn)象。

鑒于上述判斷，筆者就我國(guó)征信管理如何由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”，對(duì)“征信條例”征求稿提出幾點(diǎn)意見。

一，需要理順征信管理部門與征信中心的體制隸屬關(guān)系。借鑒《證券法》和《保險(xiǎn)法》關(guān)于監(jiān)管與自營(yíng)相分離的金融立法經(jīng)驗(yàn)，建議修改條例征求稿第四十二條，中國(guó)征信中心的設(shè)立單位改由國(guó)資委設(shè)立，改變監(jiān)管與自營(yíng)合一的體制。同時(shí)，盡快將征信中心的分支機(jī)構(gòu)與征信管理部門的分支機(jī)構(gòu)分開。這樣，有助于解決因體制問(wèn)題所帶來(lái)監(jiān)管不公等一系列問(wèn)題。

二，盡快制定《數(shù)據(jù)保護(hù)法》，解決公共信用登記系統(tǒng)與私人征信機(jī)構(gòu)間信息資源分配問(wèn)題。公共與私營(yíng)機(jī)構(gòu)間信息資源分配嚴(yán)重不公問(wèn)題，是由于征信條例賦予了征信中心一些“特權(quán)”，同時(shí)我國(guó)缺乏一部對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的專門法律，以致私人征信機(jī)構(gòu)無(wú)法以較為平等的地位與公共信用系統(tǒng)一樣獲取數(shù)據(jù)，共享資源，嚴(yán)重制約征信市場(chǎng)正常發(fā)展。

三，探索公共部門對(duì)信息資源再利用如何市場(chǎng)化改革。借鑒美國(guó)和德國(guó)等國(guó)家對(duì)公共部門掌控信息資源市場(chǎng)化再利用的做法和經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)公共部門包括征信中心如何向私人征信機(jī)構(gòu)開放信息資源，實(shí)現(xiàn)信息資源公平分配和利用，促進(jìn)征信業(yè)健康發(fā)展。

四，實(shí)行征信收費(fèi)政府指導(dǎo)和調(diào)價(jià)聽證制度。征信中心屬于政府公共服務(wù)中介，其收支活動(dòng)應(yīng)納入政府管理之中，也涉及社會(huì)公共利益。因此，建議增加一條款“對(duì)征信中心收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，收費(fèi)調(diào)整要在相關(guān)部門主持開聽證會(huì)方能進(jìn)行?！?/p>

五，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)考慮公共征信中心的市場(chǎng)壟斷問(wèn)題。征信中心過(guò)于龐大，易形成市場(chǎng)壟斷，難以適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要，可以實(shí)施類似電信業(yè)那樣的分拆改革?？梢钥紤]增加一條開放性條款：“在技術(shù)成熟和市場(chǎng)發(fā)展需要的時(shí)候，通過(guò)一定方式，分成幾個(gè)獨(dú)立的能實(shí)現(xiàn)信息共享的征信中心，以增強(qiáng)征信市場(chǎng)活力”。

(作者單位：中國(guó)人民銀行南昌中心支行金融穩(wěn)定處)

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