樓繼偉歸來

2013年05月27日 09:02
來源：財經(jīng)國家周刊 作者：劉明霞

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就任財政部部長兩個多月以來，樓繼偉公開亮相次數(shù)并不多，但一出場就令外界耳目一新。

3月底，在2013中國發(fā)展高層論壇上，剛剛履新的樓繼偉以“應該幫助窮人，而不應該幫助懶人”、“社保制度漏洞太多，給多少錢都會吃光”等高調(diào)言論，瞬間成為輿論關(guān)注的焦點。

在上述高層論壇上演講的一開始，樓繼偉就提到，自己一直說話直率。多年前樓繼偉任職財政部副部長，就以性格鮮明、敢說敢做而為外界所熟悉。與其性格相搭配的，是他的自信和專業(yè)性。接近樓繼偉的內(nèi)部人士對他的評價是，有個性、有思想、專業(yè)強?！艾F(xiàn)在正是需要強勢的人來做改革?！痹搩?nèi)部人士說。

樓繼偉是朱镕基任總理時期財稅改革的直接設(shè)計者之一。他參與設(shè)計了1994年的稅制改革，時任外匯管理體制改革的牽頭人。

他曾經(jīng)在1998年至2007年的9年間，擔任過財政部副部長，歷經(jīng)項懷誠、金人慶兩任財長。財政部內(nèi)部人士對《財經(jīng)國家周刊》記者談到，當時任部長的項懷誠向朱镕基申請，讓身為貴州省副省長的樓繼偉出任副部長時，朱镕基的回答就是一個字：“行”。

在他任副部長期間，參與推動了公共財政制度框架的建立和完善、推進了部門預算、國庫管理體制等預算管理改革，可謂典型的學者型官員。

“我們這個年齡的學者都是看著他的文章成長起來的。”國家行政學院經(jīng)濟學部教授時紅秀說。

如今，樓繼偉此番重歸財政部，作為改革色彩濃厚的學者型高官，在新一屆被寄予改革厚望的領(lǐng)導班子下，肩負著繼續(xù)推進中國財稅體系改革的重任。

營改增提速

4月16日，財政部大樓內(nèi)，新任財政部部長樓繼偉、國家稅務總局局長王軍，就擴大“營改增”試點，共同接受媒體采訪。此前一周的國務院常務會議上，決定2013年將進一步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點?！盃I改增”進一步擴圍的時間比業(yè)界的預期明顯提前，意味著此項改革正在提速。

“樓繼偉履新后面臨的第一項改革，就是營改增。在試點進展順利的同時，也要開始研究調(diào)整政府間的收入劃分?！敝袊鐣茖W院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

1994年的稅制改革，樓繼偉參與了設(shè)立以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制。1993年之前的增值稅是做加法，也就是將企業(yè)支付的工資、利息、獲得的利潤等，加總計算增值。而在這次改革中，樓繼偉及其他改革設(shè)計者改做了減法，實行銷項稅減進項稅計算應納增值稅，使得產(chǎn)品生產(chǎn)的上下游間有一個自動的監(jiān)督鏈條。

在一次內(nèi)部會議中，樓繼偉談到當年參與的改革時說：當時增值稅的改革也考慮過“轉(zhuǎn)型擴圍”，即將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型，但考慮到消費型增值稅相對復雜，當時宏觀經(jīng)濟又面臨著通貨膨脹的壓力，所以沒有走出這一步。

直到近20年后，增值稅的征收范圍才開始擴大到服務業(yè)，與營業(yè)稅進行合并。而隨著“營改增”試點逐步向全國各地和全部行業(yè)擴圍，將會倒逼加快財稅體制改革，并事關(guān)中央和地方分配關(guān)系的變遷，這些都是擺在財稅部門面前的大題目。

營業(yè)稅是地方財政最重要的稅收收入來源。而增值稅收入由中央和地方以75：25的分配比例共享。目前，在12個試點的省市中，“營改增”后的增值稅收入依然歸地方政府，確保地方政府的損失降到最低。

但樓繼偉說，這一做法“不可能持久”，只是試點時期的過渡性安排。而由此牽扯出的中央和地方政府的分配比例調(diào)整，“這實際就是國家怎么治理的問題，我們正在積極也很慎重地研究”。

樓繼偉透露，財政部正在研究如何深化財稅體制改革。主要有三點：一是要積極穩(wěn)妥推進“營改增”在全國范圍全部行業(yè)推開；二是要認真研究如何構(gòu)建地方稅體系；三是進一步壓縮合并專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。盡管財政部還在研究方案，但是在樓繼偉新著的《中國政府間財政關(guān)系再思考》中，他已經(jīng)系統(tǒng)地闡述了對中央和地方財稅改革的思考，或可從中窺見樓繼偉的改革思路：政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責任劃分狀況、地區(qū)間財力差異程度等因素，中央財政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責任的需要，還要有利于有效實施宏觀調(diào)控和促進基本公共服務均等化。

逆“潮流”的樓式思路

樓繼偉曾經(jīng)以中投董事長的身份接受《財經(jīng)國家周刊》專訪，他說，改革需要“自己認識自己，自己痛下決心”，可以從具體領(lǐng)域入手，先定下來較小的一攬子方案，為相關(guān)改革鋪平道路，“整體推進，重點突破”。這仍可視作其身為財長推進財稅改革的原則。

那么，什么樣的改革是“較小的一攬子方案”？樓繼偉給出了他的答案：“改革總是有先有后，需要有一種改革為另外的改革鋪平道路。我們必須把最基礎(chǔ)的改革，變成最小一攬子?！?/p>

而對于眼下的財稅體制改革，解決“支出”問題就是“最基礎(chǔ)的改革”之一。

樓繼偉在2012年發(fā)表的一篇署名文章曾指出，1994年的中國財稅改革主要解決了“收入”的問題，它根本性地改變了我國稅收體制和政府間財政關(guān)系，奠定了我國財政政策效力的基礎(chǔ)。1998年又開始建立公共財政，進行了預算管理體制的改革。而現(xiàn)在要發(fā)力的對象，是求解“支出”問題。

從財力分配來看，中央集中了全國財政收入的53%左右，但是中央財政支出只占全國的20%，而且這個20%是中央財政有赤字的情況下實現(xiàn)的。并且，政府行政性收費和相應支出還沒有完全計算，如果計算的話，地方財政支出恐怕要高于85%。

“下一步改革的方向是什么？我們的研究認為，應當向現(xiàn)代國家的方向走，根據(jù)外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容三個標準，合理進行中央地方間的職能和財力分配，像常規(guī)的大國那樣，把國家應該管理的事務管起來，從而大量減少相應的專項轉(zhuǎn)移支付?！睒抢^偉指出。

根據(jù)以上認識，樓繼偉推進財稅體制改革的思路，已經(jīng)基本成型。未來，將按照這三個標準來定義我國各級政府功能上的分配，中央要在支出上占更大的比重，中央公務員的人數(shù)要增加，要從地方劃上來。

這意味著樓繼偉的下一步動作，很可能將推動中央回收部分“事權(quán)”上。而對減少中央收入、提高地方收入的認識“潮流”，樓繼偉并不認同。他指出，中央和地方收入分享不僅僅是根據(jù)擔負職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性。按現(xiàn)有稅種，中央沒有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章。在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán)，“我認為這個方向是危險的，是個分裂的體制?！?/p>

“財政一半是‘財’，另一半就是‘政’。如果說以往的改革，主要涉及‘財’，那么下一步，‘政’是繞不過去了。在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)?！睒抢^偉說。

值得人們注意的是，樓繼偉的改革在現(xiàn)實中推進的前景，目前仍然面臨一些不定因素。按照正部級領(lǐng)導65歲退休的慣例，現(xiàn)年62歲的樓繼偉或?qū)⒅挥袃扇甑臅r間來實施他的抱負，這無疑將會加大其改革步伐的緊迫感。

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