中國(guó)的大都市圈向何處去？

文/陸銘 上海交大經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授

此文原刊于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2016年第11期

今年以來(lái)，國(guó)家先是出臺(tái)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。不久之后，《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案又對(duì)社會(huì)各界公示了。這一系列動(dòng)作標(biāo)志著各級(jí)政府對(duì)于城市群和超大城市未來(lái)發(fā)展的重視，但也同時(shí)引發(fā)了人們的思考。筆者認(rèn)為，有必要再對(duì)相關(guān)規(guī)劃中的一些問題作些深入討論。

一、超大城市的總體發(fā)展目標(biāo)

對(duì)于備受關(guān)注的城市發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)放在全球和全國(guó)發(fā)展趨勢(shì)的背景下，并充分科學(xué)地把握超大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律。到2040年，如果不出大的意外，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量將居于世界第一位，人均GDP將達(dá)到2.5-3萬(wàn)美元（扣除通脹），躋身于發(fā)達(dá)國(guó)家行列。同時(shí)，全國(guó)的城市化率將達(dá)到75%以上。為此，超大城市和相應(yīng)的都市圈的規(guī)劃必須適應(yīng)于引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史使命。

在這一背景下，應(yīng)注意到，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，特別是以信息、技術(shù)和知識(shí)為核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，世界上主要全球城市及周邊連成片的都市圈的人口規(guī)模均出現(xiàn)了持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)，即使在已經(jīng)完成城市化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國(guó)家，其主要大城市及周邊的都市圈人口也保持著持續(xù)增長(zhǎng)。個(gè)別特大城市的人口雖然出現(xiàn)小幅度下降，或者是因?yàn)槿丝谠谙蚋蟮某鞘屑校ū热绱筅娴娜丝跍p少，而東京人口在增長(zhǎng)），或者是中心城市（如首爾）人口下降，但大都市圈范圍的人口卻仍在上升。[1]在上述背景下，即使在紐約這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市，其遠(yuǎn)期規(guī)劃中的人口預(yù)測(cè)數(shù)仍然繼續(xù)增長(zhǎng)。為此，參照世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市圈的發(fā)展規(guī)律，中國(guó)的超大城市對(duì)于遠(yuǎn)期人口應(yīng)有更為科學(xué)的預(yù)測(cè)。

世界上主要全球城市紛紛在遠(yuǎn)期規(guī)劃中提出了自己追求的價(jià)值觀，通常都包括更強(qiáng)的包容性，以及通過增強(qiáng)對(duì)于弱勢(shì)群體的公共服務(wù)覆蓋率（特別是廉租房）來(lái)實(shí)現(xiàn)公正的價(jià)值觀。與此相比，中國(guó)的超大城市在遠(yuǎn)景規(guī)劃中卻對(duì)城市發(fā)展的價(jià)值觀重視不夠。例如，上海2040年的目標(biāo)愿景提到了“卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”，這些之外，如果能夠有凸現(xiàn)公平和包容性愿景的相應(yīng)表述，例如“文明之城”，則更符合全球城市發(fā)展理念。

根據(jù)全球都市圈發(fā)展趨勢(shì)，都市圈是指包括中心特大城市和周邊地區(qū)，在物理上基本連片的建成區(qū)，并且在基礎(chǔ)設(shè)施上高度連通，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上密切往來(lái)的城市蔓延區(qū)。中國(guó)未來(lái)的超大、特大城市都應(yīng)著眼于都市圈建設(shè)。

而目前無(wú)論是長(zhǎng)三角規(guī)劃還是上海規(guī)劃中提出的一些與都市圈有關(guān)的概念不夠精確，缺乏國(guó)際可比性。具體如下：

1、目前規(guī)劃中“上海大都市圈”包括了浙江和江蘇的一些城市，所劃定的范圍宜采取“城市群”的概念，類似于美國(guó)東部波士頓-紐約-費(fèi)城-華盛頓組成的東部城市群，或者日本的東京-大阪城市群；

2、規(guī)劃中所提到的長(zhǎng)三角其他都市圈，如蘇-錫-常都市圈等，嚴(yán)格說來(lái)，在2040年都可能達(dá)不到都市圈的規(guī)模，而只能達(dá)到城市群；

3、如果到2040年，上海及周邊地區(qū)成為真正的“上海都市圈”，其最可比的對(duì)象是同處于人地關(guān)系較為緊張國(guó)家的東京都市圈，其都市蔓延半徑大約在70-80公里，將跨越上海市目前管轄范圍的半徑。需要說明的是，都市蔓延經(jīng)常會(huì)被批評(píng)，但是，在給定人口數(shù)量的條件下，連片的都市蔓延其實(shí)更為節(jié)省通勤時(shí)間和距離。根據(jù)這一判斷，應(yīng)盡快提出與東京都市圈相對(duì)應(yīng)的“上海都市圈”的概念，制定“上海都市圈”的規(guī)劃，這無(wú)論對(duì)于上海發(fā)展還是國(guó)家發(fā)展，均可謂當(dāng)務(wù)之急。

二、關(guān)于人口規(guī)劃

如前所述，在全球范圍內(nèi)，大都市圈人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)并未停止。中國(guó)仍處在城市化進(jìn)程之中，在全國(guó)城市人口顯著增長(zhǎng)，三、四線城市創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)有限，且出現(xiàn)人口流出的背景下，大、特大、超大城市人口的增長(zhǎng)是符合國(guó)家發(fā)展需要的。對(duì)于超大城市而言，人口的增長(zhǎng)也是自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、養(yǎng)老可持續(xù)且保持創(chuàng)新活力的需要，未來(lái)的人口規(guī)劃如果脫離實(shí)際，將可能造成未來(lái)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足。

在人口總量上，筆者基于全球數(shù)據(jù)分析顯示，一國(guó)的總?cè)丝趨s可以解釋世界各國(guó)首位城市人口差異的85%。[2]而城市化水平越高的城市，其首位城市的人口也越大。因此，給定中國(guó)還將保持全球第一人口大國(guó)的地位，且總?cè)丝诜逯悼赡苓_(dá)到15億左右，中國(guó)的首位城市必將成為世界第一大城市（都市圈）。如果未來(lái)上海將保持中國(guó)首位城市的地位，那么，其人口也必然成為全球第一。

正因?yàn)樯鲜鲈颍?strong>上海未來(lái)最有實(shí)際意義的概念其實(shí)是上海都市圈，而上海市目前的管轄范圍只是這個(gè)都市圈面積的一半左右，對(duì)這個(gè)部分來(lái)做人口預(yù)測(cè)之前，應(yīng)先對(duì)整個(gè)上海都市圈的人口進(jìn)行預(yù)測(cè)，辦法之一就是根據(jù)國(guó)家總?cè)丝诤统鞘谢蕘?lái)推斷。可以確信無(wú)疑的是，上海都市圈的人口規(guī)模一定會(huì)超過東京都市圈。把握了這個(gè)趨勢(shì)之后，對(duì)于目前上海行政管轄范圍之內(nèi)的人口數(shù)量才能做出更為科學(xué)的判斷。

全球范圍內(nèi)，大都市圈的規(guī)劃對(duì)于人口數(shù)量通常采取的是“預(yù)測(cè)”目標(biāo)，并且將這個(gè)預(yù)測(cè)目標(biāo)作為政府提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的依據(jù)。因此，建議在上海的相應(yīng)規(guī)劃中，對(duì)于未來(lái)人口數(shù)量也采取“預(yù)測(cè)”這樣的表述，而不采取“控制”這樣的表述。一方面，預(yù)測(cè)是有彈性可調(diào)整的，而控制目標(biāo)卻容易被理解為政府一定要追求的剛性目標(biāo)，對(duì)此，從最近一段時(shí)間以來(lái)社會(huì)各界的反應(yīng)即可看出。

在上海的2040規(guī)劃中，關(guān)于人口的另一個(gè)重要目標(biāo)是結(jié)構(gòu)，具體來(lái)說，最重要的就是規(guī)劃中提到的“素質(zhì)結(jié)構(gòu)”。總體上來(lái)說，大城市的發(fā)展能夠吸引到更多高教育水平的人口，這一點(diǎn)是全球普遍規(guī)律。但是，如果以“素質(zhì)結(jié)構(gòu)”作為城市規(guī)劃的目標(biāo)，卻并不適當(dāng)，因?yàn)槌鞘性绞前l(fā)展，高教育水平、高收入水平的人口越多，越會(huì)因?yàn)?ldquo;技能互補(bǔ)性”而對(duì)低教育水平的人口帶來(lái)需求，從事生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的輔助崗位（如清潔工和保安），以及生活服務(wù)業(yè)中的崗位（如餐飲服務(wù)員、家政服務(wù)員和護(hù)工）。

從美國(guó)情況來(lái)看，大城市高技能和低技能勞動(dòng)力的比例基本上是1：1。在這個(gè)意義上，一個(gè)城市能夠創(chuàng)造大量對(duì)于低技能勞動(dòng)力的需求，恰恰是這個(gè)城市的高技能勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)、收入更高的體現(xiàn)。反過來(lái)說，恰恰是低技能勞動(dòng)力的工作能夠?qū)⒊鞘姓w的生產(chǎn)和生活成本維持在具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的水平。而橫向比較來(lái)看，在一個(gè)國(guó)家之內(nèi)，大城市比中小城市更有利于為低技能者提供就業(yè)崗位。因此，人口的技能結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)（或者說素質(zhì)結(jié)構(gòu)）其實(shí)是由市場(chǎng)供給-需求相互作用的結(jié)果。

在其他全球城市的規(guī)劃中，只會(huì)出現(xiàn)人均受教育水平和教育（學(xué)校）的供給指標(biāo)，包括提高低收入、低教育水平家庭的孩子的教育水平，提升社會(huì)流動(dòng)性，但不會(huì)直接提調(diào)控人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)。

如果運(yùn)用行政力量來(lái)干預(yù)這個(gè)結(jié)構(gòu)，排斥低技能勞動(dòng)力，則可能帶來(lái)以下三方面的負(fù)面影響：

（1）低技能勞動(dòng)力需求多，供給少，這部分勞動(dòng)力價(jià)格上漲；

（2）城市的生產(chǎn)和生活成本被推高，不利于提升城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；

（3）在公共服務(wù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面，對(duì)于低技能勞動(dòng)力的歧視長(zhǎng)期存在，而這與文明城市更應(yīng)關(guān)注弱勢(shì)群體的目標(biāo)相違背。

三、關(guān)于用地規(guī)劃

一個(gè)城市的用地規(guī)模和相應(yīng)用途取決于一塊用地在各種用途之間的最大價(jià)值。在人口持續(xù)增長(zhǎng)的過程中，帶來(lái)越來(lái)越多的建設(shè)用地（尤其是住宅用地）的需求，如果城市的土地供應(yīng)跟不上，則會(huì)給城市發(fā)展帶來(lái)一系列的負(fù)面影響。

在對(duì)具體問題進(jìn)行闡述之前，需要先討論一件事，上海的建設(shè)用地占比數(shù)據(jù)究竟怎么做科學(xué)的國(guó)際比較。首先，由于地處全球最大國(guó)家，且人-地關(guān)系比較緊張，因此，上海（上海都市圈）的最佳可比對(duì)象是東京（東京圈）。紐約所在的美國(guó)人口遠(yuǎn)小于中國(guó)，巴黎、倫敦都市圈均處于中等人口國(guó)家，香港是相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，與上海的可比性均小于東京（東京圈）。如果以東京圈作為比較，東京圈的面積是上海目前管轄范圍的兩倍，也就是說，如果計(jì)算建設(shè)用地占比，作為分母的上海轄區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于東京圈，更不用說東京圈西面臨山，東面臨海，土地供應(yīng)彈性（條件）遠(yuǎn)不如上海。因此，上海未來(lái)的建設(shè)用地供應(yīng)到什么程度，應(yīng)著眼于上海都市圈范圍。

根據(jù)上述判斷，上海如果提出在目前的管轄范圍之內(nèi)實(shí)施建設(shè)用地減量供應(yīng)，需要充分預(yù)估其可能產(chǎn)生的后果。具體來(lái)說，可能會(huì)有以下幾個(gè)問題：

（1）如果人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，而建設(shè)用地供應(yīng)減少，那么，相應(yīng)的住宅需求將越來(lái)越難以得到滿足，房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期將難以避免。如果僅運(yùn)用行政手段，通過身份劃分來(lái)抑制部分居民的住宅需求，那么，則可能導(dǎo)致由身份帶來(lái)的歧視，引發(fā)社會(huì)矛盾。

（2）房?jī)r(jià)的上漲會(huì)連帶地提升城市的居住成本和對(duì)于人口的吸引力。在這方面，必須放棄“以房控人”的思維方式，“以房控人”的做法只會(huì)造成更嚴(yán)重的住房短缺，并且通過價(jià)格上漲，削弱城市的競(jìng)爭(zhēng)力。

（3）隨著時(shí)間推移，如果未來(lái)江蘇和浙江鄰近上海的地區(qū)被實(shí)際上納入到一體化的上海都市圈，那么，這意味著在這些中小城市與上海中心城區(qū)之間將存在著不少低效利用的土地，而居住在這些周邊中小城市的居民為了與上海中心城市進(jìn)行生產(chǎn)和生活的交往，也需要花費(fèi)更多的通勤時(shí)間和金錢，并增加擁堵。

（4）如果建設(shè)用地減量供應(yīng)伴隨著的是相應(yīng)的耕地保護(hù)，那么，由于農(nóng)業(yè)收入取決于全球和全國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，因此，城鄉(xiāng)收入差距將無(wú)法避免，而如果要縮小上海市內(nèi)的城鄉(xiāng)差距，則必須實(shí)施越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

綜上所述，為了適應(yīng)大都市圈的人口增長(zhǎng)，必須增加土地和住房的供應(yīng)，為此，在上海目前管轄范圍之內(nèi)不應(yīng)設(shè)定減量供應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模的目標(biāo)。同時(shí)，隨著城市功能不斷提升，對(duì)于未來(lái)不同用途的土地相互之間的功能轉(zhuǎn)化如何實(shí)現(xiàn)，以及如何合理布局住宅的空間分布，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制、制度和政策的研究。

[1] 雖然統(tǒng)計(jì)表明，首爾市的人口有所下降，但這僅指首爾市大約600平方公里，僅相當(dāng)于上海市的十分之一。而如果將范圍擴(kuò)大到包括仁川和京畿道的首都圈，人口共計(jì)2371.2萬(wàn)人，但其半徑僅大約30公里，遠(yuǎn)小于上海市。

[2] 這里所用的不是首位城市占該國(guó)人口比重的首位度概念。雖然國(guó)家越大，首位度越低，但國(guó)家越大，首位城市人口規(guī)模卻越大，兩者并不矛盾。