一行三會合并？這些事你還不知道

綜合證券時報、時代周報、王劍的角度、21世紀經(jīng)濟報道

1983年9月國務院決定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，1992年成立了證監(jiān)會，1998年10月成立了保監(jiān)會，2003年4月成立了銀監(jiān)會，由此形成了中國目前“一行三會”構(gòu)成的以機構(gòu)監(jiān)管為特征，以合規(guī)監(jiān)管為重點的分業(yè)監(jiān)管體制。這些年來對于規(guī)范金融市場的秩序，防范金融風險，保障金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

近年來隨著我國金融改革和創(chuàng)新力度的不斷加大，我國的金融體系發(fā)生了深刻的變化，金融機構(gòu)跨行業(yè)越來越多，金融產(chǎn)品跨領(lǐng)域越來越多，金融業(yè)務跨市場越來越多，互聯(lián)網(wǎng)金融跨平臺越來越多，地方金融跨區(qū)域越來越多，金融市場跨國界越來越多。這些就對我們的分業(yè)監(jiān)管體制帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

自“十三五”規(guī)劃建議公布后，有關(guān)金融監(jiān)管改革的討論日漸高漲。國家主席習近平近日指出，近年來，中國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機構(gòu)體系、復雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經(jīng)營趨勢明顯。這對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。

他還指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應中國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

危機頻繁出現(xiàn)，一行三會必須變

對近年（尤其是近期）的諸多事件作一匯總，我們認為金融監(jiān)管體系的大變局即將來臨。現(xiàn)有的金融分業(yè)監(jiān)管體系已不適應新的金融形勢，監(jiān)管上有諸多盲區(qū)，險患叢生。

1、溫州危機

2011年下半年是溫州中小企業(yè)流動性危機。此危機根源是四萬億刺激帶來的信貸狂潮，溫州中小企業(yè)普遍過度信貸，過度投資。2010年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控后，收緊銀根，中小企業(yè)流動性開始變差。然后，2011年央行整理票據(jù)業(yè)務，觸發(fā)了危機的爆發(fā)，中小企業(yè)流動性斷裂。表面上看，整個過程是央行貨幣政策的“澇旱急轉(zhuǎn)”。但還值得一提的是銀行信貸業(yè)務的一個細節(jié)，即銀行給溫州中小企業(yè)放貸款竟然大部分是短期貸款（溫州貸款存量的80%是短期貸款，即一年以內(nèi)），企業(yè)短貸長投，每當貸款到期后，先從民間借貸借錢還貸款，然后再申請新的短期貸款，償還民間借貸。顯然，這是一種極其畸形的信貸習慣，但監(jiān)管當局竟然從來沒有過問。最后收緊銀根時，企業(yè)們新的貸款批不下來，于是償還不了過橋用的民間借貸，危機爆發(fā)。這里，是否存在貨幣當局與銀行監(jiān)管當局的致命割裂？

2、錢荒

2013年6月貨幣市場“錢荒”，起因是銀行借同業(yè)業(yè)務投放“非標”資產(chǎn)。央行本身不干預銀行的具體業(yè)務（具體業(yè)務的監(jiān)管由銀監(jiān)會負責），但非標增長大幅派生了M2，擾亂了央行的貨幣投放計劃。因此央行借貨幣市場波動之機，整頓了同業(yè)市場。“錢荒”一事反映了央行與銀監(jiān)會在同業(yè)業(yè)務上存有不協(xié)調(diào)。

3、股災

2015年6月股災，觸發(fā)點是清查配資，而配資則有銀監(jiān)會與證監(jiān)會協(xié)調(diào)不當?shù)囊蛩?。銀行用理財資金給投資配資，銀監(jiān)會大體是能掌握其總數(shù)的，但不知有沒有將這情況告知證監(jiān)會。這導致證監(jiān)會并不掌握整體配資數(shù)據(jù)，也不知市場杠桿水平，出手清查誘發(fā)股災后，才會后那么不知所措。

至此，我國金融體系完美演繹了兩年一度的流動性危機，并且均有各監(jiān)管主體協(xié)調(diào)不當?shù)母?。如果整個金融體系不改，現(xiàn)有監(jiān)管體制不改，流動性危機這一鬼魅便不會絕跡。下一個中槍的會是誰？可能我們每一個人都無法逃脫。

下一個會是誰？我現(xiàn)在不能下結(jié)論，但是非常樂意提醒諸位，滿大街的“理財公司”、“財富公司”可能會成為風險點（已有案件爆出）。因為，這也是一個監(jiān)管協(xié)調(diào)不當?shù)睦?，這么大個事，竟然沒有一個監(jiān)管當局負責，完全是一片監(jiān)管空白……誰也不能保證這領(lǐng)域會發(fā)生什么。

我們的監(jiān)管體系，仍然維持分業(yè)監(jiān)管的局面，央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會各管一塊（三會管業(yè)務為主，而央行除管部分業(yè)務外，還要負責宏觀調(diào)控和整體金融穩(wěn)定），這會導致兩種比較棘手的情況：

（1）監(jiān)管重疊：比如銀行涉及證券業(yè)務（包括基金托管、債券承銷、資產(chǎn)證券化等），要接受兩個部門監(jiān)管，需要兩者充分協(xié)調(diào)。做業(yè)務的微觀主體要聽兩個婆婆的話，本身也累。

（2）監(jiān)管真空：部分新式金融（比如“財富公司”），處于完全沒有人管的地步。某些混業(yè)而來的交叉業(yè)務，則需要兩個監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)，經(jīng)常協(xié)調(diào)不當，產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。

因此，一個明顯的演變路徑是：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化→金融模式變化→監(jiān)管模式變化。

幾次危機也表明，原先的一行三會協(xié)調(diào)監(jiān)管機制并沒有起什么作用。協(xié)調(diào)監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管，已經(jīng)刻不容緩。

那么，一行三會協(xié)調(diào)監(jiān)管機制該怎么變？

中國人民大學金融與證券研究所副所長趙錫軍透露，我國的金融監(jiān)管框架改革（亦稱“金融大部制改革”）在10年前就開始醞釀了。清華、北大和人大等中國最頂尖高校里的金融學者，一直就改革進行相關(guān)的課題研究，形成了自己的改革建議。

“我代表的一種思路是想搞成一行一會：人民銀行也監(jiān)管一部分，但它主要是搞管理貨幣政策、貨幣市場和外匯市場，其他的銀行風險和資本市場的監(jiān)管放在專門的監(jiān)管機構(gòu)，就是把三會合起來，成立中國金融監(jiān)督管理委員會，形成一行一會這樣的格局。”北大曹鳳岐接受時代周報記者采訪時說。

人大的專家則提倡“一會統(tǒng)管”。陳雨露被擢升為央行副行長前，在2014年以人大校長的身份提出，應該建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏微觀審慎監(jiān)管，全面構(gòu)建包括貨幣政策、監(jiān)管政策和信貸政策在內(nèi)的“三位一體”的宏觀審慎政策新框架。

中央?yún)R金副董事長、清華大學國家金融研究院聯(lián)席院長李劍閣透露，清華大學國家金融研究院最近完成了一個課題，對今后中國金融監(jiān)管的框架提出了改革思路，“和習近平總書記的說明當中的思路有很多相似點”。

“全世界央行加強了對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融集團的監(jiān)管。”李劍閣說，未來中國很可能采用接近（金融）危機后英國所采用的金融監(jiān)管架構(gòu)。“將來我們有可能是央行下設一個貨幣政策委員會，一個金融政策委員會。”

中國人民大學法學院教授劉俊海表示，應該建立“一龍治水”為主、“多龍治水”為輔，協(xié)同共治為根基的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制。“三會”可以合并，成立國務院金融監(jiān)管總局。也可以考慮把金融監(jiān)管職責并入可能的國家市場監(jiān)管總局，下設金融監(jiān)管司，有些地方已經(jīng)將工商局和質(zhì)監(jiān)局、食藥局合并，改為市場監(jiān)管委，有的還加入了文化市場監(jiān)管部門。

中國政法大學教授李曙光則表示，未來的金融改革應包括金融國有資產(chǎn)改革和金融監(jiān)管體制改革，因此應該設立兩個委員會，金融國有資產(chǎn)管理委員會做的是分類改革、功能性改革，公益性金融國資保障國家金融安全，大多數(shù)競爭性金融國資要追求資本回報率，為國有股東賺錢。但其市場運作、風險控制要納入后一個委員會，即金融監(jiān)管委員會或金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，其負責監(jiān)管整個金融市場的流動性、系統(tǒng)性風險，制定交易規(guī)則、退出機制，實施金融宏觀調(diào)控等。

改革有哪些困難？

國研中心金融所綜合研究室主任認為最大的困難就是沒有最優(yōu)的監(jiān)管模式可以借鑒，中國的問題需要用中國的“藥”來解決，國際上各國的情況千差萬別，簡單地借鑒國外經(jīng)驗是不行的。改革現(xiàn)有監(jiān)管體系需要直面中國目前存在的問題，以及問題背后所顯示出的制度矛盾，這樣才可解決矛盾，設計出內(nèi)在邏輯一致的頂層的管理框架。但這一步驟也是最難的，需要決策者、設計者抱著開放公正的心態(tài)去做。

當這個問題解決了，剩下的就是改革的實施過程，這可能會涉及到理念的改變、制度的改變和組織形式的改變。其中，組織形式的變化會相對容易，但理念、制度的改變是一個漫長的過程。當關(guān)于中國金融體系運行的理念轉(zhuǎn)變，并被人所接受后，看似龐大的金融監(jiān)管改革就完成了一大半，剩下的制度和組織的改革就會被很快地推進。

金融是面對風險的行業(yè)，也是在處理風險的過程中不斷成長與壯大，所以首先要解決的，就是風險承擔主體要與收益主體一致，讓市場主體能夠真正為自己的行為負責。這樣才可以在做決策時，為所有可能出現(xiàn)的后果承擔責任；讓決策者根據(jù)市場化的專業(yè)判斷進行決策，而不使決策受到太多非市場化因素（如隱性擔保、剛性兌付等）干擾。

只有將權(quán)責利界定清楚后，監(jiān)管組織框架就會清晰明確。目前一行三會的金融監(jiān)管框架是以機構(gòu)為主來劃分的，未來一定會是功能監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管并重。

是否有經(jīng)驗可借鑒？

中國一直在當學生，不停地學習國外。中國的金融體系從學習前蘇聯(lián)開始，后來不斷學習美國、英國、日本、澳大利亞……，但學習永遠是借鑒別人的，可中國的金融市場發(fā)展到今天的水平，已經(jīng)有了自己獨特的行為環(huán)境。

這就像個小孩一樣，他長大后就會有自己的意志和獨立的行為、判斷，這時的管理框架應該根據(jù)小孩自身的特點確定，而不是簡單照搬別人的模式。對于金融監(jiān)管體系而言，我們是可以在某些地方借鑒參考國外模式，如學習國外在應對不同問題時的原則，但歸根到底，中國更應該做的，是面對自身存在的問題，從自己的問題中學習，學習得越深就越能了解中國深層次的制度問題，才能對癥下藥，對監(jiān)管體系進行改革。

學習國外的經(jīng)驗只是市場發(fā)展初期時的入門，中國金融發(fā)展到今天，監(jiān)管框架已經(jīng)形成了基本的形態(tài)，現(xiàn)在更多的精力應該放在學習自己、認識自己。

認識自己是最難的，我國之前一直在認識別人，把別人認識得很清楚后，就把別人的模式直接套用在自己身上，以為自己跟別人是一樣的。中國經(jīng)濟發(fā)展到今天，已經(jīng)不是零基礎、零積累，可以通過自上而下進行改革；當今的中國經(jīng)濟已經(jīng)成長起來，不能簡單地借鑒效仿，這樣很容易“水土不服”。中國的金融環(huán)境想要真正成為成熟運行的體系，必須要面對自己所存在的問題。

哪些改革需同步？

財政職能和金融職能的界限需要進一步厘清，現(xiàn)在仍有一些金融機構(gòu)在做著財政的事情，或是財政的職能靠金融機構(gòu)來實現(xiàn)，阻礙了金融機構(gòu)市場化的發(fā)展，導致金融機構(gòu)無法百分之百對自己的行為負責。但不可否認，財政職能和金融職能之間是有跨界的，這就需要政策性銀行承擔跨界的職責。

除此之外，商業(yè)金融機構(gòu)完全市場化時的監(jiān)管框架，與在預算軟約束下的監(jiān)管框架是不一樣的，現(xiàn)在一些金融機構(gòu)不完全是市場化行為，未來監(jiān)管框架的改革是否需要考慮這些因素？這都需要重新思考。

當然，完全界定清楚是不現(xiàn)實的，因為市場環(huán)境在變，邊界也處在不斷變動的狀態(tài)，但要保持基本合理，即權(quán)責利要基本統(tǒng)一。

監(jiān)管工作并不是越統(tǒng)一越好，也不是越分散越好，關(guān)鍵是要看監(jiān)管的理念、功能是否能與監(jiān)管的權(quán)責利對應，如果目標對應，那么不論是合并也好，還是分拆也好，都能實現(xiàn)監(jiān)管功能。

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