李鐵：理性看待我國未來的人口政策

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵

鳳凰財經(jīng)訊 2015年11月4-5日，由鳳凰網(wǎng)與鳳凰衛(wèi)視聯(lián)合舉辦的“2015鳳凰財經(jīng)峰會”在京舉行。本屆財經(jīng)峰會匯聚全球一流思想家和實踐者，圍繞中國制度變革與技術革新兩大議題進行深入討論，尋找大變革時代，通往繁榮的未來之路。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在5日下午就“計劃生育和人口問題”發(fā)表主旨演講，他指出現(xiàn)在社會上對計劃生育和人口問題有很多似是而非的觀點。就計劃生育和人口發(fā)展政策，他提出以下五點思考：第一，人口不是少了而是還多；第二，政策調整的目標在于人口結構和提升質量；第三，勞動力不是供給不足而是嚴重過剩；第四，老齡化問題二十年內不會影響中國的發(fā)展；第五，要提升我們技術創(chuàng)新的能力，用盡量少的勞動力創(chuàng)造更多的財富是發(fā)展的根本，靠低成本人海戰(zhàn)術的世界工廠時代已經(jīng)成為過去。

以下為李鐵主任主旨演講整理：

當前，社會普遍比較關注計劃生育和人口問題，這也是今天我要演講的主題。因為現(xiàn)在社會上有很多似是而非的觀點，所以我希望在這里澄清，并把我們最新的研究成果向大家匯報一下。

一、全面二胎政策出臺背景

我們知道，在前不久召開的十八屆五中全會上對計劃生育政策作了比較重大的調整，全面實施二孩政策，這是一個穩(wěn)民心的利好政策。但是政策出臺的背景是什么？社會上對這個問題的判斷分析是什么？很多論壇沒有提到這個主題，因此我今天就簡單談談。

第一，我國已經(jīng)出現(xiàn)了人口出生率下降的趨勢。從上世紀90年代到現(xiàn)在，出生率大幅下滑，由21.06‰降至2014年的12.37‰，平均每年下降0.6個百分點。這也是政策出臺的基本背景。

圖1 1990-2014年中國人口出生率

上世紀90年代美國著名經(jīng)濟學家布朗提出疑問“中國未來耕地是否能養(yǎng)活16億人口？”。為了這個疑問，我們實行了非常嚴格的耕地保護政策來促進糧食增產，保障糧食供給。從現(xiàn)在來看，估測的16億人口峰值基本上不可能實現(xiàn)。最近還有很多觀點說中國人口峰值是15億。根據(jù)有關部門研究和一些學者的判斷，按照我國人口出生率下降的趨勢，即使全面放開二胎，對人口峰值的判斷和過去還是有較大差距。有研究認為，如果維持之前計劃生育政策，到2030年人口峰值是14.3億，而全面放開二胎政策后的峰值約是14.47-14.5億，相差1700-2000萬。

二、為什么人口出生率下降？

人口政策變化對中國未來經(jīng)濟的影響會不會發(fā)生根本逆轉？很多專家在回答這個問題的時候，僅僅站在人口的角度來分析。根據(jù)官方數(shù)字，目前我國的總和生育率是1.5-1.6，已接近國際公認的總和生育率1.3的低生育率陷阱。和美國、印度、挪威等國家比，我國的總和生育率分別低了0.6、1.3和0.4，而且與日本1.34的生育率已經(jīng)非常接近。

圖2 總和生育率比較

什么原因導致生育率的下降呢？

一是因為科技手段進步，使得避孕措施的普及率較過去出現(xiàn)較大改進，2012年我國已婚育齡婦女避孕率達87.9%，較2005年提高了約4.9個百分點。這是導致生育率下降的重要原因之一。

二是生育成本越來越高。現(xiàn)在城里人越來越不愿意生孩子，一個小孩從出生一直到上學的費用較高，一般普通家庭承擔不起。

根據(jù)有關城市生育成本的研究，生育成本排名前十位的城市里，北京、上海生育成本分別高達276萬元、247萬元，而深圳、廣州分別是216萬元和201萬元。

圖3 中國生育成本前十位的城市

說明：成本項包括懷孕時的營養(yǎng)成本，產前及生產費用（包括產檢及手術費用），產后及月子費用；學前日常用品成本，學前教育和其他成本；教育費用（7歲到大學畢業(yè)），人情送禮費、生活費等

三是養(yǎng)兒防老的觀念漸漸被社保功能取代。上世紀70、80年代的觀點普遍認為“孩子越多對自己和家庭未來的保障越強”，可能到現(xiàn)在還有人認為“將來解決老齡化的問題大部分還要靠家庭”。但實際上，養(yǎng)老問題已經(jīng)通過社會保障得到有效的解決，2014年，我國基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)達8.4億人，其中解決農村居民養(yǎng)老的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)也達5億人。

四是生育率高的農村家庭想靠多生子女來實現(xiàn)分配致富已不可能。按照戶籍統(tǒng)計，我國農村人均耕地是2.31畝，但在發(fā)達地區(qū)、人口稠密地區(qū)人均不到1畝地，甚至幾分地。但自上世紀80年代以來的，土地分配方式是“生不增死不減”，這意味著農戶生再多孩子，集體也不會給新增人口分地，因此土地分配被固化了，人均兩三畝地的規(guī)模不會再擴大。我們知道，人口生育快的地區(qū)主要是農村，根據(jù)六普數(shù)據(jù)推算的鄉(xiāng)村總和生育率分別較城市、鎮(zhèn)高了0.6和0.3。過去農村家庭想通過多生孩子實現(xiàn)多占地，然后再通過農業(yè)生產來維持家庭繁衍，這個時代已經(jīng)過去。

五是農業(yè)機械化已經(jīng)逐步替代傳統(tǒng)的勞動工具。2014年，我國農業(yè)機械化綜合利用水平達到61%，是1998年的近4倍，相對于上世紀70、80年代，所高出的倍數(shù)就更不用說了。因此，靠人海戰(zhàn)術來解決農業(yè)發(fā)展這個時代已經(jīng)一去不復返了。既然不靠人海戰(zhàn)術，多生孩子的意義就不那么重要了。

六是失獨家庭問題越來越突出。當前我國有幾百萬的失獨家庭，而他們的補償問題沒有得到有效解決，包括他們的養(yǎng)老問題還需要進一步解決。而每年我們還會新增7.6萬個失獨家庭，將來必然會引發(fā)一些新的社會矛盾。

所以，調整計劃生育政策，也是當時制定計劃政策時就早已埋下的伏筆，到了適當?shù)臅r機，自然需要調整我國的計劃生育政策。

三、當前形勢判斷：人口多仍然是我國的主要矛盾

我們怎么來認識我國人口政策所基于的形勢？

第一，人口多仍然是我國的主要矛盾?，F(xiàn)在社會上有太多觀點說“我們國家人少了，要大幅增加人口”，這可能已經(jīng)成為社會的主流觀點。我不這同這樣的觀點。很多人在談及中國經(jīng)濟發(fā)展狀況時，總是把人均排名位次低說成是發(fā)展劣勢，我國GDP總量10.4萬億美元，已經(jīng)是世界第二，而人均GDP達7589美元，排名在世界第80位?？梢?，這是我們經(jīng)濟發(fā)展的一個短板，而不是長板。

第二，農村人口多、出生率高、受教育水平較低、貧困人口多。我們還有8.76億農業(yè)戶籍人口在農村，而農村6歲以上的人口中，沒上學的占7.25%，只上小學的占38%，受初中教育的占45%，而受高中教育的僅7.7%，上大學的更少，研究生教育的占幾乎是零。上星期在世界經(jīng)濟論壇的全球理事會峰會上，我見到思科副總裁，他是印度人，他對“人口多是未來國家發(fā)展?jié)摿?rdquo;的觀點提出嚴重質疑，特別是很多經(jīng)濟學家吹捧印度，說“印度人多，而且年輕，25歲以下人口占50%以上，說這是印度未來發(fā)展的最強勁動力。”他認為這些觀點是胡扯，因為印度絕大部分25歲以下的青年都是沒有受過教育的人，怎么可能會是發(fā)展動力，純粹是負擔。

在全面放開二胎政策之前，按照我國的農村人口生育政策，如果第一胎是女孩的話，可以再生第二胎。實際上，農村生二胎的現(xiàn)象比較普遍。然而，要靠受教育程度不高的農村人口來帶動經(jīng)濟增長并實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，顯然是不太現(xiàn)實的。人口受教育水平不高是我們國家發(fā)展的短板。2012年中國平均受教育年限是7.5年，較日本低了4年，較美國、德國低了5.4年。中國的教育水平和世界上其他國家相比仍有太大的差距，所以人口質量才是需要我們更加重視的大問題。

圖4  2012年平均受教育年限比較

第三，我國人均占有資源、能源的水平也是我們發(fā)展的制約因素。一方面，中國現(xiàn)在人均能耗是2.67噸標煤，美國是10.37噸，但我們是13.6億人，美國是3億多人，我們的人口約是美國的4倍，就算將來我們達不到美國的人均能耗水平，只是在現(xiàn)有的基礎上增長1倍，也就是達到當前德國的人均能耗水平，那么試想一下，世界會是變成什么樣子？到那個時候，世界石油、天然氣供給都將面臨極大的挑戰(zhàn)。

圖5 2012年人均能耗比較

另一方面，我們現(xiàn)在的人均碳排放總量是7.2噸，接近美國人均碳排放總量的一半，比歐盟還多0.4噸，超過世界平均水平2.2噸。如果未來中國人口增加，那必然導致碳排放的增多，又會出現(xiàn)什么樣的結果？我國在和任何一個國際組織或國家打交道時，他們對中國碳排放的關注始終是一個重點。現(xiàn)在歐美國家和中國在氣候談判時，談判的焦點就是降低中國碳排放水平已，下個月將在巴黎召開世界氣候大會，降低碳排放仍會是焦點。那么，我們在能耗沒有大幅度下降的情況下，怎樣解決未來的碳排放問題？如果將來碳排放持續(xù)增加，那會導致什么結果？全球的溫室氣體效應想必會帶來災難性的影響。

圖6 2013年人均碳排放總量比較

第四，糧食資源不容樂觀。我們現(xiàn)在每年進口8000萬噸糧食，進口量還在增加，相當于占用了國外8-10億畝的耕地。與此同時，中國的農地沒有休耕，全部靠農藥、化肥來支撐，土壤重金屬含量高，農藥的生產和使用在全球第一，而有效利用率只有35%左右；每年地膜使用量約130萬噸，已經(jīng)超過其他國家的總和?？梢姡恋刭|量問題值得我們重視。因此，未來農村農業(yè)的發(fā)展能不能支撐人口的過快增長，也是一個很大的問題。

四、重點是要解決人口結構問題

我對當前人口問題的總判斷：人口是多了，而不是少了，重點是要解決人口結構問題，而非數(shù)量問題。所謂結構問題，大概有幾個問題要突出考慮：

1、城鄉(xiāng)結構。城市人口生育率下降，人口的總量在減少，但是受教育水平高。在戶籍制度和土地制度等改革問題沒有解決的情況想，農村人口數(shù)量在增加，但是受教育水平低。這個結構不發(fā)生轉換，中國的發(fā)展問題沒有辦法得到解決。

資料圖

2、性別結構。當前我國總人口中，男性占51.2%，較女性多了2.4個百分點。未來怎樣解決男女比例不均衡的問題？農村“生男不生女”這種觀念很深厚，而城市對生男生女差異的觀念相對弱一些。

3、受教育結構。城鄉(xiāng)受教育水平差距是非常大。2010年，城鎮(zhèn)6歲及以上人口中接受高中教育的比例為22.05%，是農村的2.9倍；而接受大專及以上教育的占比16.7%，是農村的8倍；而小學教育程度的占比僅為農村的一半。在如此大的城鄉(xiāng)教育差距下，我們應該考慮的是，怎么讓城市人口具備解決子女受教育問題的經(jīng)濟能力？當然推進二胎政策對促進城鎮(zhèn)人口發(fā)展，調整人口結構都有直接的影響。

資料圖

五、當前認識上存在的誤區(qū)

（一）勞動力供給過剩是長期趨勢

很多文章都說中國的勞動力呈現(xiàn)斷崖式下跌，未來勞動力供給不足，已經(jīng)影響到中國經(jīng)濟的長期發(fā)展等等。我認為這是危言聳聽。我們知道，最近中央提出來一系列創(chuàng)新轉型措施，都在力主調整產業(yè)結構，實現(xiàn)創(chuàng)新轉型。我們的判斷是勞動力過剩是長期趨勢，原因有以下三點：

第一，工業(yè)化進程中資本和技術替代勞動是必然趨勢。這一趨勢在長三角、珠三角已經(jīng)發(fā)生了，廣東、浙江、江蘇等地大量傳統(tǒng)工廠在關閉，而大量工廠開始使用機器人替代工人，還有很多重化工工業(yè)都在用資本替代勞動，過去勞動密集型產業(yè)在中國并不占主導優(yōu)勢了。2013年浙江省通過“機器換人”減少普通勞動用工70萬人；61.5%的企業(yè)一線員工超過10%，其中16.3%的企業(yè)減少30%以上一線員工；東莞市實施“機器換人”的企業(yè)中，有49%的企業(yè)節(jié)省生產人員10%以上，而20%的企業(yè)節(jié)

省生產人員30%以上。因此，提高產品的附加價值，不能再通過低成本的勞動力、低成本的土地和犧牲環(huán)境，而是要摒棄過去世界工廠的發(fā)展路徑。這應該是經(jīng)濟學界和社會的共識，怎么就把矛頭指向勞動力不足呢？

第二，社會上還有大部分的剩余勞動時間被閑置。由于戶籍制度改革沒有及時跟進，中國還有2.5億農村勞動力存量在城鎮(zhèn)生活，而他們的公共服務問題尚沒有得到有效解決。這2.5億農村人口進入城市務工，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但他們的年齡基本在16-45歲間，絕大多數(shù)人到45歲后基本就返鄉(xiāng)了。國際勞工組織界定的勞動就業(yè)黃金年齡是25-54歲，如果勞動年齡能提高到60歲，那么現(xiàn)在這部分勞動力大概有10-15年的勞動時間被閑置了。如果把這2.5億人口的勞動時間再延長15年，我們還可釋放出多少勞動時間？能折算成多少勞動力？這沒有人算過，但可以肯定的是，從勞動剩余時間的角度來說，我國的勞動力供給還是過剩了。

圖7 農民工年齡結構圖

另一方面，農村還蘊含大量的剩余勞動力潛力。很多人只研究數(shù)字，不研究農村，也不重視我國的勞動力結構。我國目前農戶戶均土地規(guī)模不到9畝耕地，如果戶均規(guī)模達到韓國平均每戶1.5公頃的經(jīng)營規(guī)模，大致還可以轉移2億農村勞動力，如果達到日本戶均2公頃的水平，還可以轉移2.23億農村勞動力。研究農業(yè)的人都知道，推行適度規(guī)模經(jīng)營才有利于實現(xiàn)農業(yè)的現(xiàn)代化，可是我們遠遠沒有做到。戶籍和土地制度等制約因素使大量農村勞動力滯留在農村。我們在推進城市化的研究中發(fā)現(xiàn)，減少農民才能富裕農民，減少農民就等于釋放了很大部分的農村勞動力。但是在城里如何解決他們的就業(yè)問題，沒有人去想要做什么，涉及到未來上幾億人的就業(yè)安排，并沒有人給予更多關注，而僅僅是根據(jù)勞動力的單薄數(shù)字就作出供給不足的判斷。

所以，從中國長期發(fā)展趨勢來看，未來維持勞動力就業(yè)將是困擾我們的長期因素。2014年，15-59歲的勞動年齡人口是7.64億，是美國總人口的2倍，日本總人口的5.9倍，2014年我們的就業(yè)總數(shù)是7.73億，低水平重復就業(yè)，這是我們的現(xiàn)狀。我們怎么還能回到依靠低水平就業(yè)的歷史中去，走世界工廠發(fā)展的路徑呢？

（二）關于老齡化

首先，很多人說中國未富先老，也提出了很多危言聳聽的觀點。經(jīng)過有關部門調查，中國的健康預期壽命比日本低了7-9年，達到日本的健康預期壽命靜態(tài)是9年，動態(tài)是20年左右，甚至還要長一些。只有經(jīng)濟和社會整體發(fā)展水平的提高，才能提高健康壽命，所以我們還需要時間解決這些問題。

圖8 ：2013年平均預期壽命比較

數(shù)據(jù)來源：中國為六普數(shù)據(jù)，其余為世界衛(wèi)生組織《世界衛(wèi)生統(tǒng)計報告（2015）》

可是，是否有人算過，發(fā)達國家在預期壽命與中國當前水平相當?shù)陌l(fā)展階段是處于什么發(fā)展狀態(tài)？我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家在平均預期壽命約73-75歲的發(fā)展階段，經(jīng)濟處于較高速的增長過程中。因此，當前老齡化問題并不像我們想象得那么可怕。何況未來社會保障體系的進一步完善還能解決老齡化的問題。

資料圖

其次，還有其他很多其他解決辦法，比如，“十三五”規(guī)劃建議中提出延長退休年齡，并從“十三五”開始逐步解決。對城市來講，從60歲延長到65歲退休，加上以前30年買斷了工齡的、以及50多歲就退休的一大批人，而且還有45歲左右就回鄉(xiāng)的城市農民工群體，總體上還可以有足夠的延長期，而且這些勞動力是熟練勞動力。大家可以在餐飯館、賓館等各個服務行業(yè)里看到，2很多是20多歲的年輕姑娘、小伙兒有的是，但都不是熟練勞動力。我們經(jīng)常感到服務業(yè)的勞動力素質水平非常低，原因是什么？因為他們沒有長期穩(wěn)定的生活預期，干完一段時間了就走人，都是短期行為，所以服務質量自然不高。然而，我你們到歐美國家、到日本去看，服務行業(yè)里就業(yè)的很多是40多歲的中年人，他她們的勞動經(jīng)驗最為成熟。，這也是影響解決我們國家服務業(yè)質量的一個非常重要的因素。

第三，通過提高勞動服務價值，創(chuàng)造新的社會財富，來解決人口撫養(yǎng)問題，解決社會保障問題。我們將人口規(guī)模相近的城市進行對比，日本東京都1330萬人創(chuàng)造的GDP是廣州GDP的4.2倍，而美國紐約和北京人口規(guī)模相當，紐約GDP是北京的7.4倍。同樣等級的人口規(guī)模，但創(chuàng)造的GDP一個是千億，一個是萬億，說明解決人口質量問題的遠遠優(yōu)于解決人口數(shù)量問題。我們是否想到，如果我們利用現(xiàn)有存量的7億多勞動力，如果他們創(chuàng)造更多的財富價值，我們是不是可以更好地解決老齡化帶來的危機呢？

資料圖

還有人提出來現(xiàn)在伊斯蘭教人口太多了，將來會統(tǒng)治世界。你們認為那是進步還是倒退？還有人提出，中國的人口已經(jīng)快落后于印度了，印度快要成為第一人口大國了。試問，我們是不是還要趕上印度的人口水平，這到底是優(yōu)勢還是劣勢？這些問題我想很多人都沒有搞清楚。

六、對計劃生育和人口發(fā)展政策的思考

第一，人口的第一大國不是發(fā)展優(yōu)勢。

第二，要提高人口的質量而不是數(shù)量，重點在于調整人口結構。

第三，世界資源有限，人口過快增長對于人類和全球壓力巨大。

第四，各國發(fā)展是競爭關系，你的人口增長和國外的發(fā)展是競爭的關系，重點在資源和市場競爭。

第五，當我們習慣于用更少人口創(chuàng)造出更多價值，才是發(fā)展正途。

第六，低水平的人口過快增長對世界是災難。

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