22省區(qū)市國企改革方案已出臺 透露哪些信號

國企改革頂層設(shè)計方案有望近期推出的消息，引發(fā)關(guān)注。與此同時，A股市場上的國企改革板塊也非?；钴S，各界對國企改革的突破寄予重望。

雖然頂層方案目前還沒有出臺，但在過去的一年多里，多地出臺了國企改革方案，這些方案也透露出了國企改革的一些信號。

十八屆三中會會決定公布剛剛一個月，上海市即率先發(fā)布了《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》。據(jù)中國青年報記者統(tǒng)計，截至發(fā)稿，已有上海、遼寧、湖南、天津等22省區(qū)市出臺“深化國資國企改革意見”。

其余9省區(qū)市并沒有出臺完整的“深化國資國企改革意見”。但據(jù)公開會議記錄和媒體報道，河北、陜西的“深化國資國企改革意見”已分別由河北省政府常務(wù)會議和陜西省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，只是尚未公布。

海南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古國資委的工作人員告訴中國青年報記者，在等待國家層面的頂層設(shè)計。

國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員李錦告訴中國青年報記者，今年3月5日，李克強總理強調(diào)有序推進混合所有制。目前，一些省份處于觀望階段。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是國企改革的重中之重。

中國青年報記者梳理22省區(qū)市公布的國企改革《意見》全文或解讀（以下簡稱“22省區(qū)市《意見》”）發(fā)現(xiàn)，投資主體多元化有多種實現(xiàn)方式，包括引入戰(zhàn)略投資者、推進企業(yè)改制上市、探索員工持股、吸引股權(quán)投資基金入股、引導(dǎo)社會資本進入公共項目等。

推進企業(yè)改制上市是優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)混合所有制的重要路徑之一。在22省區(qū)市《意見》中，推動國有企業(yè)上市均占據(jù)了大幅篇幅，有些省份還提出具體的上市計劃。例如，甘肅提出，到2020年，力爭省屬企業(yè)上市公司達到15戶以上，每戶省屬大型企業(yè)集團至少擁有1家上市公司。

在吸收股權(quán)投資基金入股和社會資本方面，有的省份也做出了詳細規(guī)定。

例如，廣西提出，鼓勵支持非國有資本通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、融資租賃等多種方式參與國有企業(yè)改制重組、參與國有控股上市公司增資擴股、參與國有企業(yè)項目投資。重慶則將非國有資本細化為“民間資本、外商資本以及養(yǎng)老基金、保險基金、社保基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金、主權(quán)基金等各類新型社會資本”。

除改制上市與非國有資本參股外，混合所有制企業(yè)員工持股也是近來社會熱議的改革方案。中國青年報記者梳理發(fā)現(xiàn)，有20省區(qū)市提出了員工持股方案。

其中，黑龍江細化了員工的范圍和持股方式，允許競爭性企業(yè)關(guān)鍵崗位的經(jīng)營管理者、業(yè)務(wù)骨干和核心技術(shù)人員以現(xiàn)金、技術(shù)、員工持股公司、信托公司、持股基金等多種方式參與本企業(yè)改制。山東則對開展員工持股的行業(yè)做出規(guī)定，鼓勵從事完全競爭性業(yè)務(wù)、人力資本要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)實施員工持股。

值得注意的是，有4省份在方案中提出了混合所有制改革指標。

重慶提出，通過3～5年的努力使“2/3左右國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)”。江西提出到2020年使70%左右的國企發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。浙江提出，通過3～5年的努力使“省屬企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重達到75%”。河南提出到2020年全省混合所有制企業(yè)比重達到80%以上。

管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本

在22省區(qū)市《意見》中，完善國有資產(chǎn)管理體制也是關(guān)鍵一環(huán)。有部分省份提出，依照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的原則，國有企業(yè)監(jiān)管體制將會從管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向管資本為主。

優(yōu)化國資監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，就是對國企進行分類監(jiān)管。經(jīng)中國青年報記者梳理，有20個省份提到了分類監(jiān)管的內(nèi)容。

根據(jù)不同的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標和地位作用，大部分省份將國有企業(yè)分為三類。其中，北京、甘肅、湖北、江蘇等9省份采用競爭類、功能類、公共服務(wù)類的分類標準。廣西、黑龍江、湖南、遼寧略有不同，除競爭類和功能類與前者相同外，他們將對應(yīng)公共服務(wù)類的國企稱之為公益類。寧夏則將國有企業(yè)分為公益類、營利類、功能類三種類型。

另外，還有2省份采取了二分法。廣東將其劃分為準公共性企業(yè)和競爭性企業(yè)，四川“將國有企業(yè)原則上分為功能性、競爭性兩種類型”。

值得注意的是，企業(yè)的分類性質(zhì)將會決定國資部門采取怎樣的監(jiān)管政策。

以湖南為例，公益類國有企業(yè)，含城市供水供氣、公交管網(wǎng)、市政公用運營資源等重要民生領(lǐng)域企業(yè)，采用國有獨資或國有絕對控股公司組織形式。功能類國有企業(yè)，含政府投融資平臺或國有資本投資運營公司以及重要資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)，保持國有獨資或國有控股。競爭類國有企業(yè)，按照混合所有制經(jīng)濟的要求進行放開，國有資本有進有退，對具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)，保持國有控股。

此外，十八屆三中全會決定中明確指出的“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”，大部分省份也在方案中有所反映。

這些省份均承諾提高國有資本收益上繳比例，一些省份還按照十八屆三中全會決定的要求給出了明確的指標。其中，北京、湖南、江蘇、山東等6省份提出2020年國有資本收益上繳公共財政比例提高到30%，重慶和江西將30%的指標完成期限分別設(shè)定為2017年和2018年。天津提出，逐步提高國有資本收益上繳比例，每年增加1個百分點。

李錦告訴中國青年報記者，1999-2007年，國有企業(yè)遇到困難，幾千萬人下崗，國家沒有要求它們上繳收益。2007-2010年，國企日子好過了，開始上繳收益，國家還會予以返還。2014年，國家規(guī)定基本上繳5%。所以，相比于歷史數(shù)據(jù)，30%的國有資本收益上繳比例還是很高的。

提高國有資本證券化率

十八屆三中全會決定指出，國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，提高國有資本集中度，有利于優(yōu)化我國的國有經(jīng)濟布局。

中國青年報記者發(fā)現(xiàn)，有15個省份明確提出了國有資本的集聚程度。其中，北京、甘肅、廣西、河南等12省份均提出將80%的國有資本集中在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

另外，廣東提出，省屬國有資本70%以上集中到基礎(chǔ)性、公共性、平臺性、資源性、引領(lǐng)性等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。天津提出，到2017年年底，90%的國有資本聚集到重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。浙江提出，通過3~5年的努力，國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的集中度達到90%以上。

與此同時，有近一半省份為國有資本證券化率設(shè)定了目標。

天津提出，到2017年年底，經(jīng)營性國有資產(chǎn)證券化率達到40%。北京、甘肅、黑龍江、湖北提出，到2020年國有資本證券化率達到50%以上。江西和河南提出到2020年國有資本證券化率達到60%。浙江提出，通過3～5年的努力使“國有資產(chǎn)證券化率達到75%左右”。湖南提出到2020年國有資產(chǎn)證券化達到80%左右。重慶提出，通過3～5年的努力使“80%以上的競爭類國有企業(yè)國有資本實現(xiàn)證券化”。

對此，湖南省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長肖毅敏認為，我國國有企業(yè)資產(chǎn)證券化過程較長，不同發(fā)展階段、不同規(guī)模的企業(yè)的資產(chǎn)證券化率必然存在差異，各個地方提出的資產(chǎn)證券化率目標也會有所不同。比如，在中部幾個省份里面，相對于湖南省國有資產(chǎn)的總規(guī)模來說，湖南國有企業(yè)的上市比例是比較高的。

肖毅敏告訴中國青年報記者，國有資產(chǎn)證券化對現(xiàn)階段的國企改革意義重大。其既有利于國有資本股權(quán)的多元化，增加公共資本的產(chǎn)權(quán)約束能力；也可以增加國有資本的流動性，提升國有資本的配置效率和經(jīng)營效率。此外，國有資產(chǎn)證券化還能擴大資金來源，提供一級市場直接融資的途徑。

選聘市場化

健全現(xiàn)代企業(yè)制度也是地方國企改革方案中的重要內(nèi)容。

在法人治理結(jié)構(gòu)方面，22個省區(qū)市《意見》基本都提出建立健全股東（大）會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的現(xiàn)代公司制管理結(jié)構(gòu)，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。江西、重慶等部分省份還明確提出要提高外部董事比例，“探索現(xiàn)代企業(yè)制度與黨組織發(fā)揮政治核心作用、職工民主管理有效融合的途徑”。

在選人用人機制方面，地方國企改革方案普遍呈現(xiàn)市場化、去行政化的特點和趨勢。中國青年報記者發(fā)現(xiàn)，在22省區(qū)市《意見》中，北京、廣東等19個省份的方案明確提出要健全市場化的選人用人機制，尤其是在經(jīng)理層加大市場化選聘力度。

其中，浙江等地還提出要建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員流動和退出機制，山東、廣東等地則提出以聘任制、任期制和經(jīng)營目標責(zé)任制為主要內(nèi)容，逐步對企業(yè)經(jīng)營管理人員實行契約化管理。提前邁出這一改革步伐的是廣東，其改革方案提出，要在該省產(chǎn)權(quán)交易集團開展職業(yè)經(jīng)理人制度試點，實現(xiàn)經(jīng)營班子完全市場化選聘。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師戚聿東分析道，國資委在董事會的試點屬于公司治理層面，選聘職業(yè)經(jīng)理人則屬于國有企業(yè)內(nèi)部管理制度改革。從目前的機制來說，國資委是國家的產(chǎn)權(quán)代表，它又將權(quán)力委托給董事會，由董事會再招聘職業(yè)經(jīng)理人。

針對有些地方的國資委既管董事長又管總經(jīng)理的情況，戚聿東認為，這些國企可能還沒有建立董事會，還屬于總經(jīng)理負責(zé)制。但是，以后的趨勢是國有企業(yè)全部都改為董事會制，總經(jīng)理負責(zé)制逐步消亡。

字里行間的地方特色

盡管22省區(qū)市《意見》的主體框架大致相同，但在具體條文中，仍能在字里行間體現(xiàn)出地方特色。

例如，上海作為國際金融中心，對國有企業(yè)的對外發(fā)展有著更高要求。因此，上海專門辟出一個章節(jié)，鼓勵企業(yè)立足本土融入全球，提高國際競爭力。并且，上海還通過完善境外投資合作國別指南和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、簡化投資合作核準手續(xù)、為企業(yè)人員赴境外開展投資合作項目提供便利機制，支持企業(yè)跨國經(jīng)營。

其他省份的開放合作內(nèi)容，則主要強調(diào)了自己的區(qū)位優(yōu)勢。例如，廣西提出，要在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、珠江—西江經(jīng)濟帶等開放開發(fā)平臺建設(shè)中發(fā)揮骨干和引領(lǐng)作用；甘肅明確以建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶甘肅黃金段為契機；云南希望著力發(fā)揮云南在“一帶一路”國家戰(zhàn)略中的區(qū)位優(yōu)勢。

而受首都功能定位的影響，北京國企的改革目標也有特別要求。北京市副市長張工在對《北京日報》進行方案解讀時，多次強調(diào)首都“四個中心”的戰(zhàn)略定位。張工認為，全國科技中心是北京的定位之一，北京的國企更應(yīng)強調(diào)在創(chuàng)新驅(qū)動的要求下尋求發(fā)展。

需要特別關(guān)注的是，黑龍江、山東、山西、四川等9省份，在《意見》中明確表示要解決歷史遺留問題。

其中，黑龍江、遼寧等老工業(yè)基地，更是表示要為解決歷史遺留問題提供政策支持。黑龍江提出，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等方式多渠道籌措資金，建立改革成本分擔(dān)機制。遼寧表示，將會分類解決分離企業(yè)辦社會職能、“殼企業(yè)”職工安置、廠辦大集體、離退休人員社會化管理、困難企業(yè)欠繳社會保險等歷史遺留問題。

東北的國企有沉重的冗員和債務(wù)包袱，但戚聿東認為，許多國企通過分流、合并、重組、獨立等措施，基本解決了歷史遺留問題。剩下的大慶石油、鞍鋼等特大企業(yè)，也有能力解決自身問題。

當(dāng)然，即便如此，這些央企也應(yīng)當(dāng)按照改革的要求進行改制。戚聿東表示，各類型的服務(wù)公司、醫(yī)院、學(xué)校，不是國企改革的事，是社會改革的事。各種服務(wù)公司也應(yīng)該各歸各業(yè)。