高速公路債務(wù)還清后擬續(xù)收養(yǎng)護(hù)費

數(shù)據(jù)圖。

新京報訊高速公路收費擬不再事先規(guī)定期限，而是根據(jù)修路貸款債務(wù)償還情況確定；高速公路收費到期后，將繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)管理費。昨天，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例》修訂稿，即日起，通過交通運輸部官網(wǎng)公開征求意見一個月。

取消一般公路收費以稅收補(bǔ)充

記者發(fā)現(xiàn)，與2004年實施的《收費公路管理條例》相比，此次修訂的《條例》對收費公路性質(zhì)表述有所變更。一是將通過政府舉債方式建設(shè)的公路統(tǒng)一表述為政府收費公路。二是把經(jīng)營性公路統(tǒng)一表述為特許經(jīng)營公路。

交通運輸部法制司副司長魏東介紹，意見稿確定了收費與收稅長期并行的兩個公路之間的發(fā)展模式，同時提高了收費公路的設(shè)置門檻。

他介紹說，今后，占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，體現(xiàn)的是基礎(chǔ)性、均等化的服務(wù)，采取的是向車輛用戶普遍征稅的方式，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的通達(dá)。

未來，收費公路將只有高速公路，這部分將占全路網(wǎng)的3％，采取直接征收車輛通行費的方式。交通運輸部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，保留高速公路收費，是向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平的通行服務(wù)。

高速路還清債務(wù)后停止收費還貸

備受關(guān)注的收費公路期限方面，《條例》明確，政府管理的高速公路，按照用收費償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)，確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規(guī)定。

特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定。其中高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經(jīng)營期限，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規(guī)定。

《條例》明確，對一級收費公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力，增加了政府債務(wù)或社會投資的改擴(kuò)建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路以外，其他所有政府收費公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費。

高速路收費到期將繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)費

此次《條例》修訂最為引人矚目的是新增的養(yǎng)護(hù)收費期。根據(jù)目前執(zhí)行的收費公路管理條例，收費公路事先明確了收費還貸年限，到期后應(yīng)該停止收費。但今后，已經(jīng)收費到期的高速路，擬通過收取養(yǎng)護(hù)管理費維持其后期的養(yǎng)護(hù)和管理。

國家行政學(xué)院教授王偉介紹，公路并不屬于某一個企業(yè)，在其代管收費還貸期滿以后，公路要收回歸政府歸全民所有。但高速路后期將面臨巨大的養(yǎng)護(hù)成本，僅靠稅收無法滿足，所以提出到期后繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)管理費。

這意味著高速公路將長期收費。對此，交通運輸部公路局副局長王太表示，我國處在社會主義初級階段，專項稅收和一般公共財政預(yù)算無力承擔(dān)所有公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和債務(wù)償還的資金需求，這是實際情況。通過對高速公路的功能、特點和資金保障進(jìn)行的充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路按照“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。

借錢修路主體改為地方政府

“按照以前的貸款修路政策，很多債務(wù)主體本身就是地方政府，而不是交通主管部門，所以此次修訂也對這個主體做了明確。”交通運輸部有關(guān)專家介紹，修訂后的條例規(guī)定，政府收費公路將取代現(xiàn)有的政府還貸公路，統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通主管部門修改為省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這樣也就降低了政府收費公路的融資和運營成本，同時能提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險。

此外，以前提出的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”，這意味著，實行多年的由交通運輸部門及其所屬的企事業(yè)單位向銀行貸款修建公路的做法行不通了。

特許經(jīng)營公路要保障通行率

此次條例還首次提出特許經(jīng)營公路的概念。交通運輸部法制司副司長魏東介紹，特許經(jīng)營采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護(hù)管理、保證服務(wù)質(zhì)量、信息公開的義務(wù)，明確合理回報、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容。

《條例》修改稿中對特許經(jīng)營企業(yè)在養(yǎng)護(hù)方、保障公路通行效率等方面也有明確的規(guī)定，《條例》中寫明，收費道口的設(shè)置和開放應(yīng)符合車輛快速通行的需要，遇高速路嚴(yán)重?fù)矶?，?jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)及時在該收費公路入口前方予以提示，合理控制進(jìn)入收費公路的通行車輛數(shù)量。

已取消收費的公路不得再收費

“在條例修訂中，我們大幅提高了收費公路的設(shè)置門檻。”交通運輸部公路局副局長王太介紹，修訂稿明確，新建和改建技術(shù)等級為二級以下（含二級）的公路不得收費；已經(jīng)取消收費的二級公路升級改造為一級公路的，不得重新收費。獨立收費橋隧的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一提高為1000米以上。“最終實現(xiàn)只有高速公路收費，其他公路全部回歸公共財政承擔(dān)的目標(biāo)。”他說。

公路收入納入政府預(yù)算管理

此次《條例》修訂的另一大亮點是強(qiáng)化政府對收費公路的監(jiān)管，對政府投資的收費公路實行收支兩條線，通行費收支納入政府預(yù)算管理，加強(qiáng)政府對收費公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管。

《條例》修訂第十五條明確規(guī)定，收費的一級公路、二級公路、獨立橋梁、獨立隧道等在償債期限或者經(jīng)營期限屆滿后必須終止收費，其剩余政府債務(wù)經(jīng)審計后全部納入預(yù)算管理。

所謂收支兩條線，是指具有收費和罰款沒收職能的部門和單位，收取的行政事業(yè)性收費（基金、附加）和罰沒收入，按規(guī)定委托指定代收銀行代收代繳，或由執(zhí)收執(zhí)罰單位直接收取，并全額上繳國庫或非稅收入財政專戶；部門和單位的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和辦公所需的特殊經(jīng)費等，由財政部門根據(jù)實際情況納入財政預(yù)算統(tǒng)籌安排。

1 為何修改現(xiàn)行的收費公路政策？

交通運輸部法制司副司長魏東：在政府財力嚴(yán)重不足的歷史條件下，現(xiàn)行收費公路政策的初始導(dǎo)向主要是以籌集公路建設(shè)資金為主。隨著公路網(wǎng)不斷發(fā)展和完善，并考慮到上世紀(jì)90年代建成的高速公路逐步進(jìn)入大修養(yǎng)護(hù)期的實際需要，收費公路的養(yǎng)護(hù)和運營管理資金的來源成為必須解決的現(xiàn)實問題。

同時，考慮到收費公路政策對調(diào)節(jié)交通流量的作用，收費公路政策需要從單純籌措建設(shè)資金，向保障公路基礎(chǔ)設(shè)施完好暢通，實現(xiàn)流量調(diào)節(jié)，優(yōu)化資源配置等綜合功能拓展或轉(zhuǎn)換。

此外，現(xiàn)行制度設(shè)計是立足于當(dāng)時尚未成網(wǎng)的公路發(fā)展實際的。隨著公路建設(shè)步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一的路網(wǎng)管理，2015年底將基本實現(xiàn)全國高速公路電子不停車收費聯(lián)網(wǎng)。而現(xiàn)行《條例》中以路段為單位核算收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限的模式，難以適應(yīng)高速公路的網(wǎng)絡(luò)化運營，嚴(yán)重影響高速公路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率。

2 交了車購稅消費稅為啥還要交高速費？

國家行政學(xué)院教授王偉：我們國家公路發(fā)展的稅收主要是兩種，一是車購稅，主要用于公路建設(shè)；二是成品油消費稅，主要用于非收費普通公路養(yǎng)護(hù)。而且成品油消費稅并不是全部都用于普通公路養(yǎng)護(hù)，中間很大一部分是分給了航道養(yǎng)護(hù)、運輸管理、環(huán)境保護(hù)和新能源發(fā)展，甚至還要分給農(nóng)民的農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油和漁民漁船柴油的補(bǔ)助。所以在這種情況下，收費公路自身的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還等，就需要通過車輛通行費予以保證。

公路不是企業(yè)的，而是屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，使用者在享受公路帶來的便捷同時，也要為其日常的養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)費用，不想再交費，那可能面臨的是大量提高燃油稅、車購稅。

《條例》的修訂，實際上強(qiáng)調(diào)了高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負(fù)擔(dān)”的這樣一個公平原則，不僅能夠有效地化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)發(fā)展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。

3 會否促使更多公路隨意繼續(xù)收費？

交通運輸部公路局相關(guān)人士：高速公路在其規(guī)劃設(shè)計之初，就考慮到要滿足未來至少20年的通行需求，所以高速路是先有規(guī)劃才會改擴(kuò)建。目前，我國高速路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃已經(jīng)基本形成，此外，經(jīng)營企業(yè)也無權(quán)自行超范圍收費，《條例》修訂的這個內(nèi)容，不會造成一級公路大量改擴(kuò)建為高速路。

4 還清公路貸款后為何還要收養(yǎng)護(hù)費？

交通部公路局副局長王太：借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和政策的趨勢，我們認(rèn)為，堅持和依靠收費公路政策，仍然是公路交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

國際上，在稅收不足的情況下，通過收取車輛通行費發(fā)展和維護(hù)高速公路是一種趨勢，不僅發(fā)展中國家這樣做，日本、德國、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家也這么做。實踐也證明，僅憑稅收來維持一個國家龐大的公路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是很困難的，去年也有媒體報道過“美國危橋遍野公共財政無力支付更新維修費用”，這個問題在美國都是現(xiàn)實存在的。

交通運輸部干部管理學(xué)院教授張柱庭：按照《條例》修改意見，政府管理的高速公路收費由財政部門根據(jù)實際情況納入財政預(yù)算統(tǒng)籌安排。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，一般公共預(yù)算支出按照功能分類，主要包括一般公共服務(wù)支出、環(huán)境保護(hù)支出、教科文衛(wèi)體支出、社會保障及就業(yè)支出等。進(jìn)入養(yǎng)護(hù)期繼續(xù)通過收費的方式來解決高速公路的養(yǎng)護(hù)費用問題，支持高速公路這一特定公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，符合《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定。

5 如遇擁堵是否可訴求減免通行費？

交通運輸部公路局相關(guān)人士：高速公路收費的目的是收回成本，還清借貸，并不是將高速公路作為一個經(jīng)營牟利的渠道。此前也有過相關(guān)的訴訟，駕駛?cè)吮欢聲r間長向法院起訴高速路經(jīng)營企業(yè)，但法院未予支持。

有些省曾自行設(shè)定高速路擁堵免費政策，從調(diào)研情況看，政策效果并不明顯。但出于高速路服務(wù)于民的原則，此次修訂的《條例》中更加明確了經(jīng)營方的管理責(zé)任，比如提出如果高速路出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶?，?yīng)該在收費站前作出提示，現(xiàn)狀是沒有明確規(guī)定，有些經(jīng)營單位雖然提示，但車輛已經(jīng)進(jìn)入擁堵段。

6 如何確保高速公路收的錢不亂花？

交通運輸部公路局相關(guān)人士：未來高速公路養(yǎng)護(hù)將實施市場化招標(biāo)，根據(jù)公路養(yǎng)護(hù)的項目，大修、中修、小修和一般性養(yǎng)護(hù)都將有明確的費用賬目。這不是政府訂，而是由市場決定。

這次《條例》修訂也專門增加了信息公開內(nèi)容，就是讓老百姓能明明白白看到交的錢都干了什么？目前，我們已經(jīng)實現(xiàn)了國家級、省級的收費公路信息公開，今后將逐步擴(kuò)展到運營管理企業(yè)的公開，其中會明確到某一條路的年度通行費、服務(wù)設(shè)施運營收入、年度財政補(bǔ)貼、年度養(yǎng)護(hù)、運營管理、稅費等費用支出情況。

收費公路政策變遷過程

●1984年

1月1日，廣深高速上的中堂、江南兩大橋收費站正式收費，成為中國最早的收費站。同年，國務(wù)院第54次常務(wù)會作出“貸款修路、收費還貸”的重要決定。12月21日，中國大陸首條收費高速公路——上海至嘉定高速公路開工。

●1988年

交通部、財政部等聯(lián)合發(fā)布《貸款修建高速登記公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》，這是國家第一次明確收費公路政策的目的、收費標(biāo)準(zhǔn)、收入使用管理等。

●1993年

中共十四屆三中全會后，收費公路融資渠道和手段進(jìn)一步多元化，逐步形成國家投資、地方集資、社會融資、利用外資等公路建設(shè)投融資發(fā)展模式。

●1997年

《中華人民共和國公路法》頒布實施，對收費公路的發(fā)展和管理作出全面規(guī)定。

●2003年

交通部印發(fā)《公路收費站點清理整頓指導(dǎo)意見》，全國各地先后撤銷公路收費站點1200多個。

●2004年

8月，國務(wù)院頒布《中華人民共和國收費公路管理條例》規(guī)定東部地區(qū)不再允許新建二級收費公路，提出不同地區(qū)不同類型收費公路最長收費年限，并首次明確提出“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。

●2009年

國務(wù)院決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革，逐步取消政府還貸二級公路收費。

●2012年

滬嘉高速公路于2012年1月1日起停止收費，調(diào)整為城市快速路，并按照標(biāo)準(zhǔn)實施改造。同年7月24日出臺《重大節(jié)日免收小型客車通行費實施方案》。

A06-A07版采寫/新京報記者郭超

最精準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)形勢政策分析、最專業(yè)經(jīng)濟(jì)研究方法教授、獨家宏觀新聞爆料與解讀，盡在鳳凰小報告，掃描二維碼免費閱讀。(ID：ifengxbg)