樓繼偉：不能把社保缺口完全留給公共財政

鳳凰財經(jīng)訊 由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國發(fā)展高層論壇2015”于3月21日-23日在北京舉行。

財政部部長樓繼偉在22日的演講中表示，社會保險與個人利益密切相關(guān)，政策設(shè)計要綜合考慮人口結(jié)構(gòu)的變化，人口流動代際可持續(xù)等情況，需要往后想50年或者更長的時間。要調(diào)動當(dāng)代人的積極性，強(qiáng)化個人責(zé)任，要建立一個自身能夠精算平衡的制度，不能把缺口完全留給公共財政，實際上是留給其他納稅人，否則不僅不公平，也帶來公共財政不可持續(xù)和國家治理的危機(jī)。

他還回顧歷史講到，我國社會養(yǎng)老保險制度建立的比較晚，是1997年開始逐步建立起來的。在此之前企業(yè)和職工并沒有養(yǎng)老保險交費(fèi)，這些職工進(jìn)入新的養(yǎng)老保險體系，是作為視同他交過費(fèi)來對待的。從而造成了后代人必須提高繳費(fèi)率，來補(bǔ)充老人未交費(fèi)造成的缺口。他表示這樣做當(dāng)然不能說完全的不公平，但能不能提出或找到更為公平的辦法呢？十八屆三中全會提出劃撥部分國有資產(chǎn)，充實社會保障基金，以及適時地降低社會保險費(fèi)率。

他解釋到，在1997年以前，職工沒有養(yǎng)老保險交費(fèi)，實際上使得企業(yè)的成本不真實，擴(kuò)大了國有企業(yè)的資本積累，因為那時基本都是國有企業(yè)。也擴(kuò)大了國家財政的收入，同時在1997年以前，大量的國家預(yù)算投資于國有企業(yè)。從這兩個渠道造成了巨量的國有資產(chǎn)。因此劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險基金，就是而且應(yīng)該僅僅就是針對視同上交而造成的養(yǎng)老保險金的缺口。

樓繼偉表示在此基礎(chǔ)上就有了條件適時降低社會保險的費(fèi)率，如果沒有這個劃撥補(bǔ)缺口就沒有條件降低費(fèi)率。

以下為演講實錄：

樓繼偉：謝謝主席！各位來賓，女士們，先生們，上午好！

剛才張高麗副總理做了主旨發(fā)言，立足于全球視野、結(jié)合國際形勢，全面分析了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的時代背景下和呈現(xiàn)的階段性特征，闡述了中國政府認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的基本思路和政策措施，顯示了中國政府和人民對未來發(fā)展有充分的自信和主動作為的決心。高麗副總理也談到了財稅改革，財稅改革的內(nèi)容很多，我重點是從國家治理的角度談?wù)効捶?，因此我今天講的題目是《財稅改革與國家治理》。

理論分析和歷史經(jīng)驗都表明經(jīng)濟(jì)不可能單邊增長，不可能一直是高速度，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的高速增長，當(dāng)下已經(jīng)是世界經(jīng)濟(jì)一體中增量第一、總量第二的這么一個位置。隨著技術(shù)進(jìn)步、快速的追趕，后發(fā)優(yōu)勢逐步消退，勞動力供給出現(xiàn)拐點，資源環(huán)境約束趨緊，傳統(tǒng)增長動力減弱，中國經(jīng)濟(jì)增速減緩是符合預(yù)期的。由于與世界經(jīng)濟(jì)高度的融合，不可控、不確定的因素增多，經(jīng)濟(jì)的周期性波動也難以避免。因此，在新常態(tài)下頂住下行壓力，保持合理增長固然重要，但更值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)波動的情況下，社會如何能夠平穩(wěn)有序，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)，還是社會運(yùn)行的平穩(wěn)有序，都需要有效的國家治理。

中國歷史上曾經(jīng)數(shù)度出現(xiàn)十年恢復(fù)、三十年繁榮的景象，但無一例外都只是制度的單純重復(fù)、缺乏凈化。導(dǎo)致社會矛盾再生，繁榮曇花一現(xiàn)。當(dāng)然我們可以從其他國家找到類似的一些例子，我們也看到美國提供了一些正面的例子，美國曾經(jīng)經(jīng)歷了持續(xù)高增長的鍍金時代，在高增長的同時伴隨著腐敗盛行，偽劣充斥、污染嚴(yán)重、財稅分化等問題。隨后通過進(jìn)步時代，美國人稱為“二次建國”，現(xiàn)在的國家治理體系走向成熟，為國家的強(qiáng)盛奠定了制度基礎(chǔ)，面對經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，中國新的領(lǐng)導(dǎo)集體提出國家治理體系和能力的現(xiàn)代化，可以說是深謀遠(yuǎn)慮的戰(zhàn)略決策。從比較廣泛的角度，國家治理涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，核心問題是如何處理好政府和市場的關(guān)系。

有兩種極端情況，一種是只有市場沒有政府，或者只有政府沒有市場。前者這種理論抽象，實際上社會尚無具體的例子。后者只有政府沒有市場的組合，歷史上曾經(jīng)有過，就是蘇聯(lián)，以及我國計劃經(jīng)濟(jì)時期，類似這樣一種形式。我不再分析這種形式的弊端了。實際上也是一種難以可持續(xù)的治理能力，因此，我們就要改革，改革它的常態(tài)就是要既有政府又有市場的組合，在這個組合中還有一個誰來發(fā)揮主導(dǎo)作用的問題。

我們十八屆三中全會提出了，在資源配置中讓市場起決定性作用，同時更好地發(fā)揮市場的作用。這就是說特別是從國家角度來說，特別是怎么發(fā)揮好政府的作用，有效的國家治理就是政府做好政府擅長的事情，認(rèn)識到我們不能做什么，這是現(xiàn)代國家治理的精髓，同時還要說我們應(yīng)該做什么和我們必須要做什么，這也是精髓的另外一部分。中共的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，和更好地發(fā)揮政府作用的要求，通過壓縮和規(guī)范公權(quán)力還私權(quán)以公民和企業(yè)，市場領(lǐng)域中實行法無禁止即可為，四中全會部署把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，政府法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，這就是基本的原則。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政改革涉及國家治理的各個方面，去年通過了財稅體制改革的總體方案，明確了財稅改革的總體路徑與年度的具體安排，下一步就是落實，市場更多的是橫向的制度安排，內(nèi)在要求這是市場的統(tǒng)一，必須打破區(qū)域的封鎖，在去年12月份的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策的一個要點是統(tǒng)一國內(nèi)大市場，這既是區(qū)域政策要解決的問題，也是財稅體制改革的重要任務(wù)。

一段時間以來，中國是盛行行政性的競爭各地紛紛的出臺各種優(yōu)惠政策，你的優(yōu)惠多我比你優(yōu)惠還多，形成了許多的政策洼地，不僅影響了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果，造成公共利益的損失，還可能違反我國對外的承諾，引發(fā)國際貿(mào)易沖突，需要清理和規(guī)范，同時我們要考慮到經(jīng)濟(jì)下行壓力。再繼續(xù)實施路徑上，我們會區(qū)分不同的情況，分類加以處理，并把握好節(jié)奏和火候。在促進(jìn)統(tǒng)一市場行政的同時，保障好經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、較快發(fā)展。

另一方面，還有一些對要素流動及市場統(tǒng)一不支持，比如基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，要通過改革清除阻礙勞動力流動的制度障礙，財政的作為還在于提供更多的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品校正對市場的扭曲，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，推動基本公共服務(wù)的均等化等等。這里面就有一個財政如何在不同層級的政府之間分配功能責(zé)任以及分配支出責(zé)任，這在去年我已經(jīng)講過了。今天我主要想講一下預(yù)算制度和社會保險。

全面公開透明的預(yù)算制度，是保證公共產(chǎn)品有效供給的重要制度安排，它提供了一個人民向政府表達(dá)偏好，并建立監(jiān)督和制約政府行為的最佳指導(dǎo)，并確保政府行為與決策真正對廣大民眾和納稅人負(fù)責(zé)。當(dāng)前我們正在做這件事情，我剛才講到了美國的進(jìn)步時代，美國進(jìn)步時代在之前實際上政府只是向民眾有一份報帳單，大概100年前的進(jìn)步時代才建立了公開的預(yù)算制度。這對美國的國家治理產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響，當(dāng)前我們正在做這件事情。我們要做的是學(xué)習(xí)其他國家經(jīng)驗，既要公開又不要過渡的技術(shù)化，讓人民看得懂。而且今年1月1號開始實行新的《預(yù)算法》，老的做法和新《預(yù)算法》之間還有過渡的安排，這些過渡的安排必須處理好，不處理好也會造成當(dāng)前的一些系統(tǒng)性風(fēng)險，這是我們正在做的事情。

另外我今天還想跟大家多一點社會保障、社會保險，因為既然財政是國家治理的基礎(chǔ)，也就是說它涉及到國家治理的各個方面，而且社會保險對財政的可持續(xù)會有巨大的影響，我們必須考慮長遠(yuǎn)。首先有一點社會保險是保險的屬性，現(xiàn)在往往大家認(rèn)為社會保險是公共財政屬性，這點是要強(qiáng)調(diào)的，必須堅持精算平衡。社會保險與個人利益密切相關(guān)，政策設(shè)計要綜合考慮人口結(jié)構(gòu)的變化，人口流動代際可持續(xù)等情況，需要往后想50年或者更長的時間，要調(diào)動當(dāng)代人的積極性，強(qiáng)化個人責(zé)任，要建立一個自身能夠精算平衡的制度，不能把缺口完全留給公共財政，實際上是留給其他納稅人，否則不僅不公平，也帶來公共財政不可持續(xù)和國家治理的危機(jī)。

另一種實際情況，也就是我們的社會養(yǎng)老保險制度建立的比較晚，是1997年開始逐步建立起來的，在此之前企業(yè)和職工并沒有養(yǎng)老保險交費(fèi)，這些職工進(jìn)入新的養(yǎng)老保險體系，是作為視同他交過費(fèi)來對待的，從而造成了后代人必須提高繳費(fèi)率，來補(bǔ)充老人未交費(fèi)造成的缺口，這樣做當(dāng)然不能說完全的不公平，但能不能提出或找到更為公平的辦法呢？十八屆三中全會提出劃撥部分國有資產(chǎn)，充實社會保障基金，以及適時的降低社會保險費(fèi)率，我是這樣理解的。

在1997年以前，職工沒有養(yǎng)老保險交費(fèi)，實際上使得企業(yè)的成本不真實，擴(kuò)大了國有企業(yè)的資本積累，因為那時基本都是國有企業(yè)。也擴(kuò)大了國家財政的收入。同時，在1997年以前，國家預(yù)算大量的投資于國有企業(yè)，這樣從兩個渠道造成了巨量的國有資產(chǎn)，因此劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險基金，就是而且應(yīng)該僅僅就是針對視同上交而造成的養(yǎng)老保險金的缺口。從而在此基礎(chǔ)之上就有條件適時降低社會保險的費(fèi)率，如果沒有這個劃撥補(bǔ)缺口就沒有條件降低費(fèi)率，這是我對三中全會相關(guān)表述的理解。

三中全會還要求，堅持精算平衡原則。我剛才講到了，要堅持社會保險的保險屬性，沒有保險屬性就沒有精算原則，所謂精算必須要參考社會的平均工資的增長水平，投資收益率，期望壽命，人口增長率，老齡化的速度，定期調(diào)整繳費(fèi)率、給付率、最低的繳費(fèi)年限和退休年齡，并健全多交多得的激勵機(jī)制，多交多得的激勵機(jī)制也是三中全會的原話，實現(xiàn)在全國統(tǒng)一基礎(chǔ)上可持續(xù)的代際平衡，這項任務(wù)我們現(xiàn)在路子很長要走，但是中國人口老齡化快速的來臨，時不待我，必須抓緊。當(dāng)然社會保險不僅僅指的養(yǎng)老保險，還有醫(yī)療，醫(yī)療是另一種形式的精算，醫(yī)療保險也是保險，是另外一種形式的精算。還同醫(yī)療藥品制度改革聯(lián)系在一起更為復(fù)雜，我就不講了。

今天題目是“財稅改革與國家治理”，涉及的面很廣，我僅僅就社會保險，特別是養(yǎng)老保險講一點意見，各方面的任務(wù)很多，360項，三中全會。很多都與財政密切相關(guān)，改革任重道遠(yuǎn)，改革已經(jīng)站在了新的起點上，面臨著更為復(fù)雜的形勢和挑戰(zhàn)，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，如何確保在經(jīng)濟(jì)中高速增長，甚至?xí)簳r的衰退時仍舊能有良好的秩序，政府有責(zé)任、民族有擔(dān)當(dāng)，這是經(jīng)濟(jì)再平衡后持續(xù)發(fā)展的必要條件，我們現(xiàn)在新一輪的財稅改革，94年是一個高潮，那時候相比有明顯的區(qū)別，難度也更大了。當(dāng)時通貨膨脹嚴(yán)重，如果不改革就過不下去，屬于高度危機(jī)推進(jìn)的改革?，F(xiàn)在是我們未雨綢繆，主動改革，全社會的危機(jī)感覺并不是那么強(qiáng)烈。

還有比如當(dāng)時建立基礎(chǔ)稅收制度，主要是面對國有企業(yè)相對比較容易現(xiàn)在國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量占比不足30%，各種類型的企業(yè)并存，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，各方面訴求增多，協(xié)調(diào)起來更難了，資源約束、人口紅利釋放跟過去不一樣，過去那種雪崩式的經(jīng)濟(jì)改革效應(yīng)已經(jīng)沒有了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依賴人力資本和技術(shù)進(jìn)步，另外，既得利益固化，凝聚改革共識，找到最大公約數(shù)的難度也更大了。這是我們和過去不同，但是必須堅定的有時限的一項一項的做改革，是中國共產(chǎn)黨和中國政府這樣的要求，我們壓力是非常大的，我們有決心來推動的。

我們既要有近憂，因為我們面對的一些下行的壓力。我們更要注重國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個遠(yuǎn)慮，以主動有為的姿態(tài)發(fā)揮好基礎(chǔ)和重要支撐作用，為國家的長治久安和中華民族的偉大復(fù)興奠定制度基礎(chǔ)。

我就說這么多，謝謝！