2015國資改革更重效益：分類改革有可能會最先披露

在新一輪混改大潮下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)國企如何散發(fā)新的活力是每一個(gè)決策者都在思考的問題。在政府工作報(bào)告中，“有序”替代了以往的“積極”，并將“防止國有資產(chǎn)流失”提上年內(nèi)改革工作案頭。這是國企國資改革或放緩步伐的信號？還是今年的思路將針對問題，符合實(shí)際地推進(jìn)改革，以實(shí)際效益贏得顯著效果？

專家觀點(diǎn)

國家總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出今年深化國企國資改革的七項(xiàng)任務(wù)，并在深化國企國資改革的論述中兩處提到效益問題：一是國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)講到提高國有資本運(yùn)營效率，二是在加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管方面提出切實(shí)提高國有企業(yè)的經(jīng)營效益。“顯然這是一場以效益為落腳點(diǎn)的改革。”（李錦）

本報(bào)記者高江虹北京報(bào)道

3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出今年深化國企國資改革的七項(xiàng)任務(wù)，對于改革力度和方向上，措辭較以往有所變化。

如在發(fā)展混合所有制上，“有序”替代了以往的“積極”，并將“防止國有資產(chǎn)流失”提上年內(nèi)改革工作案頭，因此有觀點(diǎn)稱國企國資改革或放緩步伐。不過，中國企業(yè)改革發(fā)展研究會副會長李錦卻向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這些措辭之變，顯示出在今年的改革思路將是針對問題，符合實(shí)際地推進(jìn)國企國資改革，舉措落入實(shí)處方有效果。

盡管兩會前諸多言論揣測國資體制改革或會分拆國資委的現(xiàn)有職能，國務(wù)發(fā)展研究中心甚至有課題提出“3年建機(jī)制，3年完善管理體系”的國資改革兩步走方案，但在政府工作報(bào)告，涉及國資體制改革的內(nèi)容措辭有變，反倒是兩度提及效益，“顯然這是一場以效益為落腳點(diǎn)的改革。”李錦表示。

年內(nèi)七項(xiàng)任務(wù)

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中表示，深化國企國資改革作為2015年重要工作之一，今年年內(nèi)將著重解決七項(xiàng)任務(wù)：分類推進(jìn)改革，進(jìn)行國有資本投資公司、運(yùn)營公司試點(diǎn)，有序?qū)嵤﹪衅髽I(yè)混合所有制改革，加快電力、油氣等體制改革，多渠道解決企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)和歷史遺留問題，改革和健全企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失。

李錦認(rèn)為，將“分類推進(jìn)改革”放在基礎(chǔ)與前提的位置，使得分類問題顯得更加突出。研究和界定不同國有企業(yè)的功能，就是明確國有企業(yè)、國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的使命和作用，進(jìn)而厘清企業(yè)戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)和深化改革的方向，這對于有針對性地推進(jìn)國有企業(yè)改革調(diào)整、調(diào)整優(yōu)化國有資本布局，實(shí)施國有企業(yè)分類監(jiān)管具有重要意義。

接近國資委的相關(guān)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者透露，國企改革“1+N”頂層設(shè)計(jì)方案中，交由國資委負(fù)責(zé)的兩大方案已經(jīng)完成，其中一個(gè)便是分類改革，即根據(jù)國有企業(yè)所處不同行業(yè)或領(lǐng)域、不同業(yè)務(wù)屬性、不同目標(biāo)責(zé)任、不同市場地位進(jìn)行科學(xué)分類。在準(zhǔn)確界定企業(yè)功能的基礎(chǔ)上，針對不同類型企業(yè)實(shí)施分類改革，增強(qiáng)改革考核的導(dǎo)向性和針對性。

上述人士認(rèn)為，分類改革是當(dāng)前做得最成熟的一套方案，即使今年6月份之前頂層設(shè)計(jì)方案出不來，分類改革仍有可能會最先披露。

另外，值得注意的是，以往涉及壟斷或半壟斷的金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域的改革，政府文件會將七個(gè)領(lǐng)域一起提出。而在2015年的工作報(bào)告中僅突出電力、油氣的體制改革，“表明成熟一項(xiàng)落實(shí)一項(xiàng)，哪個(gè)地方條件成熟，就先解決哪個(gè)地方。”

李錦表示，去年習(xí)近平在講話中指出，必須從國家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時(shí)度勢，借勢而為，找到順應(yīng)能源大勢之道。特別提出抓緊制定電力油氣改革方案，推動能源體制革命，要還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。顯然，能源改革到2020年要基本形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系，在今年將會有較大的動作出來。

此外，之所以要多渠道解決企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)和歷史遺留問題，保障職工合法權(quán)益，是因?yàn)榕c外企和民企不同。國企面臨著歷史遺留的各種社會負(fù)擔(dān)問題，如許多國企還有自己的學(xué)校、醫(yī)院；職工進(jìn)入國企工作后，企業(yè)就負(fù)責(zé)職工工資、看病、養(yǎng)老等。新的國資監(jiān)管體系逐步建立完善，有效解決了政企不分、政資不分等“政府辦企業(yè)”問題。但少數(shù)地方國企和中央企業(yè)有待解決的歷史遺留問題仍然較多。

李錦認(rèn)為，正因?yàn)檫@些問題的存在，國有企業(yè)還不能完全平等地參與市場競爭。國企難以“輕裝上陣”，若為企業(yè)卸掉這些“包袱”，不僅需要非常大的改革成本，還要兼顧好各方面的利益，特別是要做好員工安置工作，保障職工合法權(quán)益。

改革和健全企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)約束機(jī)制，則是今年完善現(xiàn)代企業(yè)制度改革一大重點(diǎn)。李錦表示，在完善現(xiàn)代企業(yè)制度的表述后面，是改革和健全企業(yè)經(jīng)營者激勵(lì)約束機(jī)制，“指向性非常明顯”。

由于這項(xiàng)改革是企業(yè)經(jīng)營者，而不是所有者，因此不牽涉所有權(quán)改革問題，而是指包括職業(yè)經(jīng)理人在內(nèi)的經(jīng)營者，包括管理人員、科技人員與一線職工。今年央企負(fù)責(zé)人薪酬改革方案正式實(shí)施，首批涉及72家央企共200多位負(fù)責(zé)人。但是企業(yè)經(jīng)營者則是另一群體，他們的薪酬激勵(lì)機(jī)制該如何解決，李錦認(rèn)為今年可能會有突破性進(jìn)展。

措辭之變背后

在政府工作報(bào)告中，有一段關(guān)于國企國資改革的195字的表述，出現(xiàn)了好幾個(gè)措辭的變化。比如實(shí)施國有企業(yè)混合所有制改革，自十八大三中全會以來，多用“積極推行”，如今變成“有序?qū)嵤?rdquo;。

“這是一個(gè)有意味的變化。”李錦表示，“序”是順序之序，是程序之序，也是秩序之序，不是搶先，更不是搞運(yùn)動，而是依法改革，按規(guī)程辦，按規(guī)則辦，有先有后，有多有少，有進(jìn)有退，要公開、公正、公平，投資項(xiàng)目引入非國有資本參股，必須規(guī)范，不能壞了秩序。

曾任國資委企業(yè)改革局副局長、現(xiàn)為中國企業(yè)改革發(fā)展研究會副會長周放生指出，這種措辭的變化，也反映了國家對混合所有制改革要求穩(wěn)妥有序，要規(guī)范，不能一哄而上。事實(shí)上，在全國兩會召開之前，各省市的地方兩會剛剛開完，而在31個(gè)省市的政府工作報(bào)告中，均有大篇幅推進(jìn)國資國企改革內(nèi)容，其中混合所有制改革更是著墨重點(diǎn)。

重慶市政府工作報(bào)告提出，推動市屬國企集團(tuán)層面混合所有制改革，加快國有企業(yè)股權(quán)多元化步伐。北京市打算今年擴(kuò)大公共領(lǐng)域市場化試點(diǎn)，通過政府和社會資本合作等多種方式，鼓勵(lì)社會資本進(jìn)入軌道交通、鎮(zhèn)域供熱、水環(huán)境治理等領(lǐng)域。貴州則圍繞市場主體發(fā)育深化改革，全面推進(jìn)省屬國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革三年行動計(jì)劃，積極穩(wěn)妥實(shí)施混合所有制改革。

上海市提出將繼續(xù)深化國資國企改革，加快開放性市場化重組，穩(wěn)步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。 四川、浙江等省市政府工作報(bào)告也明確，將支持非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域、參與國有企業(yè)改制重組。

李錦認(rèn)為，曾有些省市提出到2020年國有經(jīng)濟(jì)中混合所有制比重達(dá)到60%左右，甚至百分之七八十以上，不僅有刮風(fēng)之嫌，也有國有資產(chǎn)流失的隱憂。

或因關(guān)注到各地對混改的認(rèn)識偏差，報(bào)告將“積極”改為“有序”，“反映了政府對混合所有制改革強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥推進(jìn)的思想。”李錦說道。

與此同時(shí)，政府工作報(bào)告也把建立防止國有資產(chǎn)流失的機(jī)制，作為2015年改革的重點(diǎn)。隨著國有企業(yè)改革的深入，必然會大量涉及國有資產(chǎn)重組、退出和調(diào)整等，李錦認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)流動機(jī)制不健全、不透明和監(jiān)管存在漏洞等問題，對于正在進(jìn)行的國有企業(yè)改革進(jìn)程而言，國資流失成為隱藏其中的一個(gè)毒瘤，如果缺乏有效的監(jiān)管，完全可能會造成本輪改革的倒退。

不過，也有不愿公開姓名的國資專家向記者表示，目前最重要的問題不是改革過頭，出現(xiàn)大量國資流失等問題，而是國企國資改革尚未啟動，需要先讓改革動起來，再于過程中修正出現(xiàn)的狀況。

國資體制有序改革

在兩會召開之前兩三月內(nèi)，曾有不少輿論觀點(diǎn)指出，國家或?qū)ΜF(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行大改革，如將國資委現(xiàn)有職能進(jìn)行拆分，對國資委進(jìn)行瘦身。

近期，國務(wù)發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“國有資本管理體制改革研究”課題組撰寫了關(guān)于中國國資國企改革的報(bào)告。該報(bào)告提出，建立和完善國資管理體系，改組國資委，政企分離，新的國資委從“老板+婆婆”的雙重角色轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏?ldquo;老板”角色；建立國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)。

按照該報(bào)告的觀點(diǎn)，此項(xiàng)改革分兩步走。第一步用3年左右時(shí)間，建立新的政府管理機(jī)制，同時(shí)開展國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)。第二步用3年左右時(shí)間，全面建立新的國資管理體系。

依報(bào)告設(shè)想，新的政府管理機(jī)制是設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組和國有資本管理委員會。國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的跨部門決策機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，以財(cái)政部、發(fā)改委、國資委、人保部、工信部、科技部、環(huán)保部等相關(guān)部門為成員單位。而國有資本管理委員會由現(xiàn)在的國資委改組而成。國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組是政策制定機(jī)構(gòu)，國有資本管理委員會是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

國資委對國有企業(yè)的出資人角色，則交由國有資本投資運(yùn)營公司承擔(dān)，后者專職從事股權(quán)投資管理，分商業(yè)性國有資本投資運(yùn)營公司與政策性國有資本投資運(yùn)營公司兩類。

報(bào)告初步評估，113家央企中約80%的企業(yè)可以進(jìn)入商業(yè)性國有資本投資運(yùn)營公司。如果以改組設(shè)立為主、允許集中持股，可以設(shè)立30家左右；如果以新建設(shè)立為主、實(shí)行分散持股，可以設(shè)立15家左右。

另外在前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科技進(jìn)步、國家安全等領(lǐng)域分別設(shè)立3-5家政策性國有資本投資運(yùn)營公司，服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略。

令外界意外的是，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告提出的年內(nèi)對國資體制的改革動作并未如外界所期待的那么多。政府工作報(bào)告第二條指出“將加快國有資本投資公司、運(yùn)營公司試點(diǎn)，打造市場化運(yùn)作平臺。”李錦認(rèn)為，用了“加快”這個(gè)詞，卻落腳于打造“市場化運(yùn)作平臺”，而非“體制”，說明當(dāng)前政府注重操作意義。他認(rèn)為，改組和組建后的國有資本投資運(yùn)營公司要服務(wù)國家戰(zhàn)略，發(fā)揮資本投資運(yùn)作功能，成為優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升企業(yè)國際競爭力、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新核心科技和商業(yè)模式的重要平臺。

除此以外，再無更多涉及國資體制改革的舉措。李錦認(rèn)為，在深化國企國資改革的短短一段論述中兩處提到效益問題。一是國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)講到提高國有資本運(yùn)營效率，二是在加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，切實(shí)提高國有企業(yè)的經(jīng)營效益。“顯然這是一場以效益為落腳點(diǎn)的改革。”李錦道。（編輯：王潔）