萬億債務置換起步 地方債迎“顯性化”時刻

從3月6日開始，關(guān)于地方債務置換的消息就成為兩會中的熱點新聞。然而，直到3月12日，財政部有關(guān)負責人才表示，國務院明確批準置換的規(guī)模是1萬億元，這在2015年到期的政府債務中占比為53.8%，置換債券由地方政府自發(fā)自還，并且必須用于今年到期的債務，財政部很快會公布相關(guān)具體計劃。

數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任、負有擔保責任、承擔一定救助責任三種債務的17.9萬億元中，有將近11萬億元是銀行貸款。受此利好消息，寧波銀行、興業(yè)銀行等銀行股價在3月12日當天漲停。

從此前提出的債務甄別到此次的萬億規(guī)模置換，對地方政府來說，中央要把地方政府存量債務逐漸顯性化的過程已經(jīng)非常清晰。

在規(guī)模和時間都已經(jīng)敲定的背景下，財政部副部長朱光耀透露，下一步財政部會對具體的置換方式進行公布。不過對地方政府來說，當前難點是對債務的分類甄別，這成為置換方式的關(guān)鍵一步。

財政部消息顯示，近日，財政部、發(fā)改委、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展地方政府存量債務清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期為2015年4月8日，核查的債務為一類債務，也就是地方政府直接債務。

甄別難題

“相比較以前地方債務的處理意見，這次中央對地方債的清理實際上是把債務顯性化的過程。只有清晰了債務的結(jié)構(gòu)才能有明確的置換方式，對地方政府來說，有利于緩解他們的壓力。”中國社科院財經(jīng)院研究員楊志勇分析說。

作為地方政府來說，為了發(fā)展不可避免地要產(chǎn)生一些隱性債務，隨著地方債務規(guī)模的增大，局部風險逐漸增強，特別是隱性債務帶來的風險不可控制。為此，財政部曾進行了一系列的清理工作。

2014年10月23日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知，根據(jù)通知，甄別工作由財政部門牽頭負責。財政部門同有關(guān)部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。

在上述通知中，財政部對地方政府的債務進行了分類，首次明確了哪些債務由企業(yè)負責，哪些債務歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務。

值得注意的是，通知中通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務的，不納入政府債務和項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務等兩項內(nèi)容并沒有爭議。相反，部分有收益的項目成為此次甄別的難點。

此前財政部下發(fā)的《地方政府債務納入預算管理清理甄別辦法》規(guī)定，省級財政部門應于2015年1月5日前將地方政府債務清理甄別結(jié)果上報財政部。但1月29日財政部再度發(fā)文稱，有一些地方存在債務數(shù)據(jù)錯報、虛報等問題，需要進一步核實，并要求各地對初步清理甄別結(jié)果組織開展自查，3月8日前上報財政部。

有媒體的統(tǒng)計顯示：與2013年6月審計署地方債審計結(jié)果相比，此次上報核實的地方政府性債務規(guī)?；虼蠓鲩L。

一位東部地區(qū)的財稅系統(tǒng)人士坦言，目前有爭議的主要是項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?、能夠?qū)崿F(xiàn)風險內(nèi)部化的或者有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務的內(nèi)容存在很大的變數(shù)。

在他看來，這些債務有一定的期限，今年有收益，但是未來如果收益不能覆蓋成本的話，可能面臨一定的風險，這種未來的預測性收益是此次甄別的難題。

楊志勇認為這種擔憂有一定的道理。“很多項目甄別中也確實存在這種情況，所以地方政府在實際甄別中，只能通過一對一的方式，仔細分析每個項目的債務結(jié)構(gòu)。”

面對不可預期的收益，財政部的態(tài)度也很堅決。

3月6日，財政部部長樓繼偉在兩會記者會中表示，化解存量債務有解決思路。具體包括三方面：那些有一定收益或者可以改造成有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流的項目，可通過PPP模式化解；部分完全公益性融資平臺舉借的、地方政府負有償還責任的債務，通過債券置換，使得債息降下來；再者，部分銀行借貸的債務，按照契約原則，談判對債務進行重組，逐步解決。

債務證券化無可避免

“甄別清債務類別，才能讓亟須解決的債務實現(xiàn)更合理的期限結(jié)構(gòu)。”對于財政部此次提出的1萬億元債務置換，兩會期間，多位政協(xié)委員表達出這樣的心聲。

全國政協(xié)委員馬蔚華表示，由于地方政府債務清理工作涉及面廣、推進緩慢，使得商業(yè)銀行等債權(quán)人面臨信息不透明、溝通機制不完善等困難，不利于存量債務的續(xù)作及新建項目的融資。

此次財政部提出地方債務置換，事實上拉開了存量債務的治理大幕。

所謂置換存量債務，就是在財政部甄別存量債務的基礎(chǔ)上把原來融資平臺代表政府的理財產(chǎn)品、銀行貸款，期限短、利率高的債務置換成低成本、期限長的債務。

去年頒布的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》）中就曾強調(diào)“ 積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)”。

楊志勇認為，比如說一些即將到期的銀行貸款，一般是3年或者3~5年的，如果通過置換能延長期限，比如說置換成7年、10年，那么債務流動性風險就會降低。“從當前情況看，相比本金變化帶來的復雜計算方式，債務置換中利率變化是最便捷的方式，通過這些置換，可以延長債務期限，使其結(jié)構(gòu)更合理”。

按照此次財政部下達地方存量債務1萬億元置換債券額度測算，如果把一部分到期的高成本債務轉(zhuǎn)換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負擔400億~500億元。

財政部副部長劉昆在接受媒體采訪時表示，為解決地方政府債務到期問題，財政部近期將提前下達并啟動發(fā)行第一批置換債券，對有相應債券發(fā)行額度且?guī)炜钣囝~超過一個半月財政支出水平的地區(qū)，允許地方財政把債券發(fā)行和庫款調(diào)度有機結(jié)合起來。各地財政部門收到債券指標后，要將指標數(shù)額和打算采取的措施馬上向省委、省政府報告。

事實上，隨著新預算法的修訂通過，地方政府未來只能通過發(fā)行債券來舉債，使得目前積累的大量存量債務面臨清理。

根據(jù)2015年預算報告，中央對地方政府舉債實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額，妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資。

券商分析機構(gòu)則認為，相對于銀行貸款，地方政府的債務只要在標準內(nèi)，也可以實現(xiàn)證券化以增加其流動性。“在這個過程中，銀行有優(yōu)先購買的權(quán)利，如果銀行不購買，就可以向其他主體發(fā)行或者面向社會公開發(fā)行。”海通證券分析稱。