委員：能源改革缺失法律保障 立法需突破部門利益

3月9日上午，全國政協(xié)分組討論立法法修正案草案。在經(jīng)濟界別的討論中，全國政協(xié)經(jīng)濟委副主任、國家能源局原局長吳新雄率先發(fā)言。

吳新雄認為，國內(nèi)現(xiàn)有能源法律體系與能源行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)不相適應，應抓緊出臺《能源法》，修訂《電力法》。特別是當前分布式電源接入規(guī)模擴大，區(qū)域電網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，舊有的法律法規(guī)成為能源發(fā)展的障礙。

在一旁的全國政協(xié)委員、中電投總經(jīng)理陸啟洲不斷插話，“目前國內(nèi)有《電力法》，但沒有《能源法》?，F(xiàn)有的法律法規(guī)甚至與政府部門簡政放權(quán)的精神相矛盾，已有的法律條文也沒有嚴格執(zhí)行。”

例如，國家支持清潔能源發(fā)展，簡化分布式光伏電站備案核準流程，但按照《電力法》規(guī)定個人售電必須持供電營業(yè)許可證；《可再生能源法》提出可再生能源全額收購制，但實際上優(yōu)先調(diào)度清潔能源的規(guī)定并未執(zhí)行。

2014年6月中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議在研究能源安全戰(zhàn)略時，提出建立健全能源法治體系，啟動能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。需要修訂的法律法規(guī)包括，能源法、電力法、石油天然氣、原子能法、能源監(jiān)管條例等。

曾任國家電監(jiān)會主席的吳新雄更是坦言，在能源監(jiān)管上，監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管部門的權(quán)限沒有法律上的保障，出現(xiàn)能源監(jiān)管無法可依的尷尬狀況。

《電力法》修改八稿仍無進展

現(xiàn)行《電力法》在1995年12月28日由全國人大通過，自1996年4月1日起施行。這部在上世紀頒發(fā)的《電力法》，諸多條款已經(jīng)與能源行業(yè)發(fā)展需要、能源改革的方向矛盾。

為鼓勵分布式能源發(fā)展，國家能源局在2013年出臺《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》。辦法提出，“在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等相對獨立的供電區(qū)同一組織建設的分布式光伏發(fā)電項目，余電上網(wǎng)部分可向該供電區(qū)內(nèi)其他電力用戶直接售電。”

但是按照《電力法》規(guī)定，“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設立一個供電營業(yè)機構(gòu)。”這意味，分布式光伏項目直接售電屬于違法；也與電力體制改革放開售電側(cè)、增加市場主體的精神不符合。

全國政協(xié)委員、國家能源局副局長王禹民，自2004年開始，王禹民任國家電監(jiān)會副主席，2013年能源局與電監(jiān)會合并后擔任現(xiàn)職。在他的工作分工中，涉及能源改革和法律修訂工作。

王禹民在會上直言，因為法律不能得到修訂，“這些年，在我們手里出來的改革方案都是違法的。但法律修訂又非常糾結(jié)，《電力法》修改已經(jīng)第八稿。”

電力體制改革推崇電力市場化，“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設立一個供電營業(yè)機構(gòu)”的規(guī)定與電改思路相悖。言外之意，如果法律不修改，改革實際上等同于違法。

王禹民說：“法律修訂過程中，最大問題是每個主管部門都想把自己的利益寫進法律，不同部門的利益難以不統(tǒng)一。按照當前的法律制定方法，《能源法》、《電力法》出了很多稿，但一稿都出不來。”

一位參與立法工作的律師感嘆道，“在部門職權(quán)掣肘的背景下，如果依靠部門立法、專家修正立法，實在難以有實質(zhì)性進展。在立法討論過程中，缺少可以權(quán)威部門統(tǒng)籌。”

能源局官方信息顯示，最近一次《電力法》修訂會議是在2014年6月3日。國家能源局法制和體制改革司組織，發(fā)改委法規(guī)司、運行局、能源局電力司等部門參加。

《能源法》長期缺位

在當天的小組討論上，王禹民反問道，“本部門能不能不制定自己的法律？我分管電力系統(tǒng)十幾年，如果直接參與法律制定，難免會對本系統(tǒng)有一些保護。”

吳新雄認為，《電力法》修訂進展緩慢的另一個原因是，“牽頭單位不斷變化”。隨著能源管理體制和電力體制變化，《電力法》修訂主體不斷變化，從電力部到國家電力公司，再到電監(jiān)會、能源局，修訂的思路也不斷調(diào)整。

針對能源法律體系存在的問題，全國政協(xié)委員、中電國際董事長李小琳專門向全國政協(xié)提交《關(guān)于加快完善國家能源法律法規(guī)體系的建議》。目前，我國《能源法》長期缺位、已有的部分法律內(nèi)容亟需修訂、一些重要的單行法尚缺失、能源管理行政措施多市場手段少。

李小琳認為，由于《能源法》缺位，導致我國能源領(lǐng)域綜合性、全局性、戰(zhàn)略性問題長期依靠各部門的行政協(xié)調(diào)，缺乏法律層面的有效調(diào)整；已有的能源法律法規(guī)之間缺少統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，存在彼此重疊、標準不一或互相牽制的情況，操作性和執(zhí)行效率受到制約。

同時，石油天然氣、原子能、核電、能源監(jiān)管、能源公用事業(yè)等領(lǐng)域還沒有相應的能源單行法，能源管理實踐中一些行之有效的成熟政策也不能及時上升為法律和行政法規(guī)。

李小琳建議在國家能源局成立聯(lián)合工作組，在更高層面成立領(lǐng)導小組，做好頂層設計和部門協(xié)同，與全國人大對口部門確定好“十三五”和中長期能源立法計劃。盡早完成《能源法》的制定工作，按照“十三五”和中長期能源立法計劃，制定時間表，做好立改廢。