人大常委會法工委 三審刪“稅率”并非倒退

全國人大代表、

華僑大學(xué)法學(xué)院副院長

戴仲川

中國政法大學(xué)財稅金融法研究所教授

施正文

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長

劉劍文

昨天下午，十二屆全國人大三次會議舉行記者會，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜表示，稅率仍然需要法律確定。

有記者問，《立法法》修正案二審稿明確了稅率調(diào)整由法律規(guī)定，但三審稿卻刪除了“稅率”，有人認(rèn)為這是“稅收法定”原則的倒退，是不是意味著全國人大默許國務(wù)院自行決定調(diào)整稅率?

對此，鄭淑娜說：“政府征稅必須得到人民的認(rèn)可”，這是世界通用的法治原則。在我們國家稅收由法律規(guī)定，實際上是一直這樣規(guī)定的。2000年《立法法》是把稅收基本制度作為全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)。這一次《立法法》的修改是按照十八屆三中全會關(guān)于落實“稅收法定”原則的要求，對稅收制度進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。

“二審稿中規(guī)定了稅率，為什么這次沒有了?”鄭淑娜解釋，我們是這么考慮的，二審稿規(guī)定的稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等，這個表述經(jīng)過專家的論證認(rèn)為不夠科學(xué)。實際上稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學(xué)，我們采取了現(xiàn)在草案的表述。

“那法律是不是不要定稅率了?”鄭淑娜說，不是這個意思。稅種包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率，都是它的基本要素。“我們搞一個稅法，一定要把這些基本要素寫出來。如果需要國務(wù)院和地方根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，一定會在稅法當(dāng)中做出明確的授權(quán)。”

新京報記者宋識徑

聲音

稅種已包括納稅人和稅率等方面

刪去“稅率”因表述不科學(xué)

新京報：在《立法法》修正案三審稿中，專門提及“稅收法定”原則，你怎么看待“稅收法定”原則的確立？

戴仲川：可以說，“稅收法定”原則是按照十八屆三中全會落實“稅收法定”的要求，對稅收制度的進(jìn)一步完善。從我國現(xiàn)在的稅收立法來講，18個稅種有3個稅種是全國人大立法確定。“稅收法定”原則的確立對未來稅收立法工作有很好的促進(jìn)作用。

新京報：有媒體報道稱，《立法法》修正案的三審稿中，刪去了關(guān)于稅率的表述，你知道其中原因嗎？

戴仲川：二審稿中確實有關(guān)于稅率的表述。這個表述是否應(yīng)出現(xiàn)在《立法法》有一定爭議，在征求意見時，有專家認(rèn)為表述不夠科學(xué)。因為稅種本身就包括了納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率等方面?！读⒎ǚā分灰?guī)定“稅收法定”這一原則。

人大應(yīng)加強(qiáng)稅法立法水平

新京報：《立法法》規(guī)定“稅收法定”這一原則后，是不是意味著人大將加強(qiáng)稅法的制定工作？

戴仲川：我想“稅收法定”原則確立后，人大一定會在稅法的制定方面有更多工作要做，會按照這一原則加強(qiáng)稅法立法和修改工作。

新京報：那么這一原則確立后，國務(wù)院組成部門如果有提高稅率的建議，是否需要報請人大批準(zhǔn)？

戴仲川：《立法法》確立“稅收法定”原則后，我想人大也會有一系列落實這一原則的配套措施出臺，“稅收法定”更多在于落實好。至于國務(wù)院組成部門改變稅率的建議要不要報人大，在這些配套措施中應(yīng)該有所體現(xiàn)。

新京報：未來人大將對稅法方面有更多主導(dǎo)權(quán)，你認(rèn)為人大還應(yīng)加強(qiáng)哪些方面工作？

戴仲川：張德江委員長在工作報告中提出了加強(qiáng)立法力量和立法水平。我想人大在稅法方面會加強(qiáng)這方面的力量，提升稅法的立法水平，確保履行好“稅收法定”這方面的責(zé)任。新京報記者邢世偉

稅種基本要素不應(yīng)刪除

施正文：現(xiàn)行《立法法》的“稅收法定”的原則雖然有所涉及，但是沒有法定原則的內(nèi)涵、內(nèi)容、范圍和邊界等準(zhǔn)確明確地加以表述，只是一個概括的表述。《立法法》修訂的目的之一就是要明確“什么是稅收的基本制度”。

此前在二審稿中其實已經(jīng)明確了稅收的基本制度和內(nèi)涵。這三項被公認(rèn)的基本制度分別為：稅種設(shè)立、稅種的基本要素以及征收管理。

其中，稅種的設(shè)立直接決定了稅種的“立與廢”；稅種的基本要素包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率，這決定了收多少稅，對誰收稅等問題；而征收管理則是一項程序制度，即規(guī)范了納稅時間地點、稅務(wù)登記、處罰檢查等等。

三審稿把其中第二項“稅種的基本要素”刪除了，而這也是稅收制度中最重要的一項。那么，關(guān)于稅收基本制度的表述不夠完整，有重大的遺漏。

四中全會提出全面依法治國，對立法有明確要求，即科學(xué)立法和“宜細(xì)不宜粗”，讓法律更具操作性和執(zhí)行性。

此次修改背離了這個原則，更加含糊，甚至?xí)a(chǎn)生歧義，而且還會為財稅部門未來通過“紅頭文件”制定稅收政策，甚至修改稅法留下空間。

修訂《立法法》的目的正是為了堵住這個漏洞，就是讓事關(guān)國家治理的征稅權(quán)和涉及公民財產(chǎn)權(quán)的使用時，政府不能“任性”。新京報記者李丹丹

應(yīng)對“稅收法定”做出明確規(guī)定

劉劍文：《立法法》應(yīng)對稅收法定原則做出詳細(xì)而明確的規(guī)定。三審稿將“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”等內(nèi)容刪除，使稅收法定原則的規(guī)定變得抽象、模糊，不利于有效規(guī)范政府的征稅權(quán)力，對全面落實稅收法定原則不利。

中國現(xiàn)行18種稅中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等三種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征的，這種情況在國際上是不多見的。這說明中國缺乏上位法對稅收法律作出規(guī)定，而《立法法》作為管法的法，很有必要對稅收法定做出明確規(guī)定。

稅收法定原則是為了限制政府的公權(quán)力，《立法法》應(yīng)該對稅收法定做出詳細(xì)規(guī)定，這樣政府才不能隨意對納稅人、征稅對象、稅率做出規(guī)定。

《立法法》相關(guān)條款的規(guī)定，應(yīng)回到稅收法定原則的本源。稅收法定的一個基本原則就是“要素要明確”，而三審稿對“稅收法定”的規(guī)定比較模糊、抽象，容易引起立法中的歧義。光有稅種和稅收征管制度，不能把稅收法定的內(nèi)容完全涵蓋。

缺乏具體規(guī)定，就會對全面落實稅收法定原則不是很有利，也不利于更好保證納稅人的合法權(quán)益，不利于更好規(guī)范政府的征稅權(quán)力。只有規(guī)定得詳細(xì)一些，才能讓人大更好地發(fā)揮立法的主導(dǎo)作用，更好地維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，讓行政機(jī)關(guān)依法行政。

新京報記者李丹丹

背景

二審爭議是否“細(xì)化單列”

據(jù)媒體報道，《立法法》修正案草案在二審時，很多委員對稅收單列細(xì)化方式表示認(rèn)可，但也有部分委員認(rèn)為“可能存在問題”。

有委員提出，目前這種細(xì)化解釋，可能會造成人大立法缺乏適度彈性，建議單列細(xì)化表述，可放在未來的稅收基本法或其他稅收專門法中予以明確。這種觀點得到其他委員贊同。

據(jù)媒體報道，另外一個委員，曾任財政部長的謝旭人當(dāng)時建議，這一款可以修改為，“稅收和稅收征管的基本制度”。在他看來，稅收制度本身已包括稅種名稱、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)等內(nèi)容，不需要逐個要素制定法律；稅收征管制度也是指基本制度，需要制定法律。而一些非基本的單項征管制度，可以由國務(wù)院或者稅務(wù)主管部門制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。

參與這次審議的郎勝委員表示，單列列出的“稅率”一項，可能存在不易執(zhí)行的挑戰(zhàn)。他提出，如果在法律中真正寫死了，只要稅率調(diào)整不分情況都必須由法律規(guī)定，那么經(jīng)濟(jì)生活中如果出現(xiàn)一些新情況新問題，需要通過稅收杠桿及時調(diào)節(jié)的時候，是否都需要通過復(fù)雜的立法程序由法律規(guī)定來解決？如果想發(fā)揮稅收在經(jīng)濟(jì)活動中的杠桿作用，是否能做到及時有效？ 新京報記者宋識徑