賴小民：支持金融資產(chǎn)管理公司參與地方政府存量債務清理甄別及債務風險化解的建議

一、背景

根據(jù)國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務；政府債務只能通過政府及其部門舉借；剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務。43號文同時要求以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化，對地方政府性債務存量進行甄別。為此，建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與地方政府存量債務清理甄別，及地方政府債務風險化解工作。

二、地方政府存量債務清理甄別工作的現(xiàn)實需求及未來可能面臨的風險

（一）地方政府存量債務清理甄別工作量大、涉及面廣、任務繁重，且專業(yè)性強、復雜程度高，需專業(yè)機構支持

一是地方政府存量債務清理甄別工作量大、涉及面廣、任務繁重。根據(jù)財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，清理甄別中需對存量債務分類處理，其中，通過PPP模式轉化為存量企業(yè)債務的，不納入政府債務；項目投資沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務；項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現(xiàn)風險內部化的，甄別為專項債務?？紤]到地方政府性債務總體規(guī)模較大（政府負有償還責任和擔保責任的共計178908.66億元），涉及項目數(shù)量多（730065個），債務筆數(shù)多（2454635筆），債務資金投向領域復雜，清理甄別將涉及債務關系認定、資產(chǎn)確權和資產(chǎn)評估等大量工作，且在剝離融資平臺公司（7170個）政府融資職能過程中，根據(jù)主體市場化性質不同，還將涉及與債權人的洽談等。因此，存量債務清理甄別工作涉及面廣、工作量大，任務繁重，需要大量具備專業(yè)知識的人員開展此項工作。

二是地方政府存量債務清理甄別專業(yè)性強、復雜程度高。根據(jù)審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府存量債務余額178908.66億元，其中舉借主體為政府部門和機構的政府性債務余額為40597.58億元，占22.7%。其余地方政府存量債務的舉借主體分別為融資平臺公司、經(jīng)濟補助事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)以及自收自支事業(yè)單位等，在清理甄別中，這部分債務或轉換舉借主體納入政府債務，或進行市場化轉型不再納入政府債務。不管通過哪種方式進行處理，均需對此類存量債務主體的債務資產(chǎn)進行解包，可能涉及到債務的確認，債務資金所投項目的確權、審計、評估，對存在風險的存量債務的風險處置，以及部分風險較大債務主體在解包過程中的清算退出等，專業(yè)性強、復雜程度高。同時，由于債務主體信用狀況發(fā)生重大變化，還將涉及大量與債權人的談判工作。尤其是各地發(fā)行的未到期城投債，這些進入二級市場的債務，具有涉及客戶群體廣、市場影響大、風險傳遞性強的特點，一旦處理不好或將引發(fā)較大的債務風險，甚至是嚴重的債券市場信用危機。隨著現(xiàn)有債務資產(chǎn)解包以及債務主體轉換和市場化轉型，可能還需要對部分債務進行債務重組，對部分債務主體進行資產(chǎn)重組。故而地方政府存量債務清理甄別工作專業(yè)性強、復雜程度高，投行業(yè)務色彩濃重，需要專業(yè)的知識和技術支持，甚至可能出現(xiàn)債務風險需要及時化解。

（二）未來地方政府及其部門債務負擔或將加重，還款壓力增大，債務風險或將增加，債務風險化解需要專業(yè)機構支持

一是，地方政府存量債務中，地方政府負有責任的178908.66億元存量債務中，有138311.08億元債務的主體為融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)或自收自支事業(yè)單位，在清理甄別中，資金投向為公益性項目的部分，債務主體或轉換為政府及其部門。作為參考，在已支出的地方政府負有償還責任的債務中，用于公益性項目的支出占比86.77%，因此，預計這部分債務中約86%的部分債務主體將轉換為政府及其部門，短期內地方政府及其部門債務負擔或將加重。

二是，地方政府未來舉債資金的投向多為無收益或有一定收益的公益性項目，即使有收益也往往不足以支付債務本息，因此長期以來，大量的地方政府債務存在借新還舊現(xiàn)象。43號文要求未來地方政府債務規(guī)模實施限額管理，并嚴格限定地方政府舉債資金的用途。這將使借新還舊式的債務滾動模式難以為繼，加上短期內地方政府財政收入難以大幅增加，預計未來地方政府還款壓力或將加大，地方政府債務風險或有增加。

（三）地方政府存量債務清理甄別中，不納入政府債務的債務主體轉型后信用水平變化較大，債務風險或將增加，需專業(yè)機構化解

根據(jù)43號文，地方政府存量債務清理甄別中，通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的，將不再納入政府債務。隨著地方政府融資平臺政府融資職能的剝離，融資平臺面臨轉型：要么完全市場化，要么在市場化的同時作為社會資本出資方以PPP形式參與政府項目運作；無法市場化的債務將由政府承接清算退出。清理甄別中，由于債務主體信用水平波動，或將引發(fā)債務風險，甚至在債務解包過程中，信用狀況較差的債務主體可能面臨清算退出。債務主體的轉型，可能導致這些存量債務信用風險增加。

三、建議支持金融資產(chǎn)管理公司發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，參與地方政府存量債務清理甄別及債務風險化解

四家金融資產(chǎn)管理公司是財政部控股的專業(yè)國有資產(chǎn)管理機構，脫胎于政策性金融機構，不僅擁有豐富的債權、債務清理處置經(jīng)驗和人才隊伍，還是財政部直管機構，并在全國各省均設有分支機構，熟悉各地經(jīng)濟金融環(huán)境，能夠有效地配合各地財政部門開展清理甄別工作；且作為專業(yè)的資產(chǎn)管理者，擁有豐富的債務審核、資產(chǎn)確權、資產(chǎn)評估管理、債務重組、資產(chǎn)重組等方面的經(jīng)驗和專業(yè)人才，曾先后成功托管多家危機金融機構和高風險企業(yè)集團，如整體托管德隆系，托管漢唐證券、遼寧證券、閩發(fā)證券等，管理和處置原中創(chuàng)公司資產(chǎn)，并通過并購重組使一大批瀕臨危機的國有企業(yè)重煥生機，創(chuàng)造了一系列并購重組的經(jīng)典案例。四家金融資產(chǎn)管理公司具備為地方政府存量債務清理甄別工作提供支持的技術和人才，并擁有廣泛的市場資源，能夠較好地配合財政部門開展地方政府存量債務清理甄別工作。綜上：

（一） 建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與地方政府存量債務甄別，幫助地方政府化解債務風險，防止國有資產(chǎn)流失；

（二） 建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與納入政府債務的相關債務風險化解工作，發(fā)揮金融資產(chǎn)管理公司經(jīng)濟“安全網(wǎng)”和金融“穩(wěn)定器”的作用，維護地方經(jīng)濟金融穩(wěn)定；

（三） 建議支持金融資產(chǎn)管理公司參與不納入政府債務的相關存量債務風險化解，可指定金融資產(chǎn)管理公司為融資平臺公司債務風險托管機構，以幫助化解債務風險，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。