李小琳帶4份提案參加兩會(huì) 涉及治理大氣污染

李小琳

原標(biāo)題：【獨(dú)家首發(fā)】李小琳委員帶著4份提案參加兩會(huì)

3月3日，全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議在北京召開，全國(guó)政協(xié)委員李小琳女士參加會(huì)議。

據(jù)記者了解，李小琳委員今年共提交了4份提案，內(nèi)容涉及能源法律法規(guī)體系建設(shè)、發(fā)展集中供熱改善大氣污染、協(xié)同行動(dòng)突破海上風(fēng)電發(fā)展瓶頸、通過整體上市規(guī)范央企管理運(yùn)作等。

一、關(guān)于加快完善國(guó)家能源法律法規(guī)體系的建議

迎接世界能源革命，全面推進(jìn)“依法治國(guó)”，都要求盡快進(jìn)一步建立和完善能源法律法規(guī)體系。經(jīng)多年的醞釀，我國(guó)已具備較好的基礎(chǔ)加快這一進(jìn)程；同時(shí)，國(guó)際上存在先進(jìn)成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

目前，我國(guó)能源法律法規(guī)體系存在以下幾個(gè)方面的問題。

一、基礎(chǔ)性的《能源法》長(zhǎng)期缺位

導(dǎo)致我國(guó)能源領(lǐng)域綜合性、全局性、戰(zhàn)略性問題長(zhǎng)期依靠各部門的行政協(xié)調(diào)，缺乏法律層面的有效調(diào)整；已有的能源法律法規(guī)之間缺少統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，存在彼此重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一或互相牽制的情況，操作性和執(zhí)行效率受到制約。

二、已有的部分法律內(nèi)容亟需修訂

一些已有的能源法律法規(guī)落后于管理體制和行業(yè)實(shí)際的發(fā)展變化，甚至在某些方面限制和阻礙了行業(yè)發(fā)展，或者與WTO能源規(guī)則體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求相悖，亟待加以修訂和完善。例如上世紀(jì)頒發(fā)的《電力法》，很多條款已經(jīng)落后于行業(yè)實(shí)際情況和發(fā)展、改革要求，亟需修訂。

三、一些重要的單行法尚缺失

石油天然氣、原子能、核電、能源監(jiān)管、能源公用事業(yè)等領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的能源單行法，能源管理實(shí)踐中一些行之有效的成熟政策也不能及時(shí)上升為法律和行政法規(guī)。

四、是能源管理行政措施多，市場(chǎng)手段少

我國(guó)現(xiàn)行能源法律的規(guī)定普遍比較原則，需要大量行政法規(guī)和行政規(guī)章相配套，才能有效實(shí)施；已有的能源管理法律內(nèi)容也多以行政要求為主，市場(chǎng)化的管理手段不多。加之我國(guó)能源管理的職能比較分散，能源立法配套銜接不夠，導(dǎo)致我國(guó)能源法律法規(guī)可操作性比較差，執(zhí)法和司法困難，降低了法律效力和執(zhí)法效率。

綜上，對(duì)于完善國(guó)家能源法律法規(guī)體系，有如下建議：

一、加強(qiáng)組織和頂層設(shè)計(jì)。建議在國(guó)家能源局成立聯(lián)合工作組，在更高層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，做好頂層設(shè)計(jì)和部門協(xié)同，與全國(guó)人大對(duì)口部門確定好“十三五”和中長(zhǎng)期能源立法計(jì)劃。

二、加強(qiáng)能源法律隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)科建設(shè)。充分利用高校和智庫力量，深入開展課題研究，培養(yǎng)專門人才。做好國(guó)際交流，吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

三、盡快出臺(tái)能源母法。盡早完成《能源法》的制定工作，為構(gòu)建金字塔型結(jié)構(gòu)的能源法律法規(guī)體系打下母法基礎(chǔ)，并理順與其他相關(guān)法律法規(guī)體系的關(guān)系。

四、分階段完善能源法律法規(guī)體系。按照十三五和中長(zhǎng)期能源立法計(jì)劃，制定時(shí)間表，做好立改廢，提升實(shí)際可操作性、與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的相適應(yīng)性和對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)性。

二、發(fā)展高效集中供熱促進(jìn)改善大氣污染

熱電聯(lián)產(chǎn)是先進(jìn)的能源利用形式，是防治大氣污染的重要手段。據(jù)測(cè)算，熱電聯(lián)產(chǎn)與熱電分產(chǎn)相比效率高30％，集中供熱與分散小鍋爐供熱相比效率高50％。眾多小鍋爐幾乎沒有減排措施且低空排放，熱電聯(lián)產(chǎn)采取脫硫、脫硝、除塵且高空排放，煙塵、二氧化硫可減排90%以上，氮氧化物和二氧化碳可減排40%以上，有效改善大氣環(huán)境質(zhì)量。

根據(jù)發(fā)改委能源研究所發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前全國(guó)在役工業(yè)燃煤小鍋爐超過60萬臺(tái)，還有大量的分散供熱取暖小鍋爐。工業(yè)鍋爐排放的煙塵和二氧化硫分別占全國(guó)總排放量的41.6%和22.2%。如果能以高效集中供熱替代小鍋爐，每年可節(jié)約標(biāo)煤6300萬噸以上，相當(dāng)于“上大壓小”關(guān)停8000萬千瓦小火電機(jī)組，正好與我國(guó)已成功實(shí)施的火電機(jī)組“上大壓小”節(jié)能效益規(guī)模相當(dāng)，而減排效益則會(huì)更大。

一座大中型熱電廠即可有效覆蓋一座中等城市的熱用戶。近年來，隨著長(zhǎng)輸熱網(wǎng)（供熱半徑遠(yuǎn)大于現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)）技術(shù)不斷進(jìn)步和成熟，熱網(wǎng)壓降、溫降及總質(zhì)量損耗均優(yōu)于常規(guī)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，有效供熱半徑已普遍達(dá)到20公里以上，為滿足分散熱用戶需求提供了有力支持。

“十二五”期間規(guī)劃拆除小鍋爐5萬臺(tái)，但部分地區(qū)執(zhí)行力度不夠，甚至還有新的小鍋爐不斷投入使用，“十一五”及“十二五”10年內(nèi)小鍋爐數(shù)目未減反增10萬臺(tái)，嚴(yán)重影響高效集中供熱對(duì)防治大氣污染潛力的發(fā)揮。

為此，提出以下幾點(diǎn)建議：

一、進(jìn)一步加大小鍋爐關(guān)停和散燒煤控制力度。參照火電機(jī)組“上大壓小”政策，分解下達(dá)各地區(qū)關(guān)停小鍋爐的指標(biāo)，與新上熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目掛鉤。在各地主城區(qū)和新型“城鎮(zhèn)化”示范區(qū)設(shè)置“禁煤區(qū)”。

二、實(shí)施小鍋爐關(guān)停綜合激勵(lì)政策。包括提供關(guān)停財(cái)政補(bǔ)助，開展關(guān)停容量（用煤量）指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓和污染物排放指標(biāo)交易。

三、加大能源利用和環(huán)境容量指標(biāo)考核力度。在“十三五”能源規(guī)劃中，將集中供熱普及率、發(fā)電和集中供熱用煤占比等指標(biāo)作為重要的約束性能源利用考核指標(biāo)，同時(shí)實(shí)施環(huán)境指標(biāo)考核倒逼。

四、修改供熱半徑國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)技術(shù)發(fā)展實(shí)際情況，可予以大幅提高。

五、積極推廣有利于熱力用戶開拓的管理模式。實(shí)施城市熱力整體規(guī)劃，在供熱有效半徑內(nèi)，實(shí)行熱源、管網(wǎng)、換熱站一體化直供到戶的供熱管理體制。

三、協(xié)同行動(dòng)，突破海上風(fēng)電發(fā)展瓶頸

我國(guó)海岸線總長(zhǎng)3．2萬公里，其中大陸海岸線1．8萬公里，島嶼海岸線1．4萬公里。近海區(qū)域、海平面以上50米高度風(fēng)電技術(shù)可開發(fā)容量約2億千瓦。近海風(fēng)場(chǎng)的可開發(fā)風(fēng)能資源是陸上的3倍。

與陸上風(fēng)電相比，海上風(fēng)能資源的能量效益要高20%至40%，具有風(fēng)速高、電量大、運(yùn)行穩(wěn)定、適合大規(guī)模開發(fā)等優(yōu)勢(shì)。

我國(guó)目前可供集中開發(fā)的清潔能源資源主要包括西南水電、西北風(fēng)電和光伏，這些資源都存在就地消納能力有限、需要遠(yuǎn)距離輸送和配套調(diào)節(jié)電源等問題，而海上風(fēng)電靠近負(fù)荷中心、不占地、年運(yùn)行小時(shí)長(zhǎng)，對(duì)電網(wǎng)更“友好”，其技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性相比前述資源更具優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，發(fā)展海上風(fēng)電，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局，與大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略高度一致。

但是，我國(guó)海上風(fēng)電要實(shí)現(xiàn)全面實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，確保健康有序發(fā)展，還需要重點(diǎn)研究解決以下幾個(gè)方面的問題和制約因素：

一、戰(zhàn)略規(guī)劃工作滯后

海上風(fēng)能資源評(píng)價(jià)工作是制定國(guó)家海上風(fēng)電戰(zhàn)略，開展風(fēng)電規(guī)劃、建設(shè)的重要依據(jù)和前置條件。受相關(guān)因素影響，我國(guó)近海風(fēng)資源評(píng)估工作一直沒有系統(tǒng)開展，造成海上風(fēng)電戰(zhàn)略及項(xiàng)目規(guī)劃工作滯后。

二、核心裝備國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程緩慢

海洋環(huán)境遠(yuǎn)比陸地環(huán)境復(fù)雜，海上風(fēng)電技術(shù)難度大。雖然我國(guó)在整機(jī)制造方面取得了較大進(jìn)展，但核心設(shè)備國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程緩慢，國(guó)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足。

三、開發(fā)協(xié)調(diào)難度大

海上風(fēng)電開發(fā)涉及多個(gè)領(lǐng)域，需要海洋、氣象、海事、漁業(yè)、軍事、環(huán)保等有關(guān)部門之間有效協(xié)調(diào)。由于缺少一套科學(xué)、高效的前期工作規(guī)范流程，海上風(fēng)電前期工作存在一定困難。

四、電價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制仍需不斷優(yōu)化完善

2014年，確定了海上風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)，緩解了電價(jià)這個(gè)制約因素。但還需要緊密跟蹤發(fā)展形勢(shì)，配合電力市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步探索電價(jià)形成機(jī)制，制定更為科學(xué)合理的電價(jià)及補(bǔ)貼政策。

綜上，為突破國(guó)內(nèi)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展瓶頸，釋放其成長(zhǎng)潛力，確保產(chǎn)業(yè)持續(xù)科學(xué)健康發(fā)展，需要政府相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好以下基礎(chǔ)工作：

一、統(tǒng)一做好資源普查。組織技術(shù)力量，加快近海風(fēng)能資源普查和評(píng)價(jià)工作，取得科學(xué)開發(fā)建設(shè)海上風(fēng)電項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料。

二、出臺(tái)國(guó)家整體戰(zhàn)略規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮風(fēng)能資源、電網(wǎng)消納能力、受電市場(chǎng)、電網(wǎng)規(guī)劃，制定國(guó)家海上風(fēng)電整體戰(zhàn)略，制定近海風(fēng)電發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，納入“十三五”電力和能源發(fā)展整體規(guī)劃，爭(zhēng)取在“十三五”實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電跨越式發(fā)展。

三、協(xié)同技術(shù)攻關(guān)。組織成立聯(lián)合研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，加快海上風(fēng)電核心技術(shù)的消化吸收和自主研發(fā)，以及海上風(fēng)電標(biāo)準(zhǔn)體系和認(rèn)證體系建設(shè)。

四、改進(jìn)審批機(jī)制和電價(jià)形成機(jī)制。簡(jiǎn)化不必要的前期審批程序，制定科學(xué)合理且易于操作的海上風(fēng)電項(xiàng)目前期工作管理規(guī)范。探索研究海上風(fēng)電電價(jià)形成機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼與電力市場(chǎng)配套機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

四、通過加快整體上市推動(dòng)央企規(guī)范運(yùn)作

當(dāng)前，資本市場(chǎng)正處于有利的上升周期，各項(xiàng)改革紅利正在逐步釋放，并得到市場(chǎng)認(rèn)可。應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)，加快央企主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市進(jìn)程。以整體上市為主要抓手，實(shí)現(xiàn)央企混合所有制；充分借助資本市場(chǎng)和社會(huì)公眾的力量，推動(dòng)央企規(guī)范運(yùn)作，有效提升國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率和企業(yè)活力。

近幾年，我國(guó)中央企業(yè)的綜合實(shí)力得到了顯著提升，2014年世界500強(qiáng)的排名中，央企共有47家入圍。但我們注意到，在這些入圍中央企業(yè)中，只有個(gè)別實(shí)現(xiàn)了主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市；同時(shí)，在國(guó)資委監(jiān)管的112家中央企業(yè)中，只有74家建立董事會(huì)；而且對(duì)已設(shè)立董事會(huì)的央企，在真正發(fā)揮董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)職能，有效實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作方面，還有較大提升空間。

而另一方面，央企上市公司的治理能力和治理水平在近幾年普遍得到很大加強(qiáng)和提高，為逐步實(shí)現(xiàn)整體上市打下了良好的基礎(chǔ)。

為此，建議：

一、出臺(tái)整體上市指導(dǎo)意見。制定推動(dòng)央企整體上市的規(guī)劃和指導(dǎo)意見，規(guī)范實(shí)施路徑，明確階段目標(biāo)。對(duì)于具備整體上市條件的央企，積極啟動(dòng)上市進(jìn)程，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮好示范引導(dǎo)效應(yīng)。

二、加快實(shí)現(xiàn)央企集團(tuán)層面的股份制改造。積極引入戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)層面投資主體多元化，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于已設(shè)立董事會(huì)的央企，進(jìn)一步規(guī)范并充分發(fā)揮董事會(huì)的職能；對(duì)于尚未設(shè)立董事會(huì)的央企，加快推進(jìn)股份制改造，建立起規(guī)范的治理機(jī)制。

三、充分發(fā)揮央企上市公司作用。整合同一集團(tuán)內(nèi)同一業(yè)務(wù)上市公司，實(shí)現(xiàn)一個(gè)業(yè)務(wù)板塊一個(gè)上市平臺(tái)；通過增資擴(kuò)股、收購資產(chǎn)等方式，把主營(yíng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)全部注入上市公司；進(jìn)一步整合同一集團(tuán)不同板塊，最終實(shí)現(xiàn)整體上市。

四、優(yōu)化央企上市公司股權(quán)比例。鼓勵(lì)企業(yè)交叉持股，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，增加公眾持股比例，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，增加市場(chǎng)的影響力和引導(dǎo)力，提升央企治理規(guī)范程度。

五、激發(fā)央企活力。以推動(dòng)央企整體上市為契機(jī)，完善央企管理機(jī)制；符合條件的央企，試行員工持股計(jì)劃，有效激發(fā)央企活力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。