立法：讓改革于法有據(jù)

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立法，是依法治國(guó)的第一道門檻。建法治中國(guó)，立法要先行。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，治國(guó)理政必有良法相輔。十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)密集修法、加快立法，正是為依法治國(guó)提供立法層面的保障，有效增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。

過(guò)去一年，全國(guó)人大及其常委會(huì)緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局開展立法工作，注重發(fā)揮法律對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，更加突出保障和改善民生方面的立法，及時(shí)修改與實(shí)際情況和發(fā)展要求不相適應(yīng)的法律。以民主的力量確保立法的質(zhì)量，以立法的嚴(yán)謹(jǐn)保障法治的科學(xué)，在民主與法治的良性互動(dòng)中，共同見證法治中國(guó)前行的每一個(gè)腳步。

保障改善民生完善現(xiàn)有之法

隨著時(shí)代發(fā)展，有的法律法規(guī)已經(jīng)滯后了，在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題方面顯得力不從心，這就需要及時(shí)對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，從而讓人民群眾享受到更多的“法治紅利”。一年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)抓緊修改與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，保障改善民生。

——修改環(huán)境保護(hù)法。環(huán)境保護(hù)法是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，全社會(huì)對(duì)這部重要法律的修改都很關(guān)注。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共性問(wèn)題和突出問(wèn)題，著重健全保護(hù)環(huán)境的體制機(jī)制，完善防治污染的法律規(guī)范，對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了全面修訂。

——修改軍事設(shè)施保護(hù)法。這次修改統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和軍事設(shè)施保護(hù)，對(duì)于保障軍事設(shè)施安全和使用效能，加強(qiáng)國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)和軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備，具有重要意義。

——修改預(yù)算法。這次修改，是預(yù)算法施行20年來(lái)的第一次修改，是全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神、深化財(cái)稅體制改革、推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重大舉措。修改后的預(yù)算法，體現(xiàn)了全面深化改革的精神，總結(jié)多年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，旨在建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

——修改安全生產(chǎn)法。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。常委會(huì)在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)安全生產(chǎn)法作出重要修改。旨在通過(guò)立法牢固樹立以人為本、安全發(fā)展的理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位。

——修改保險(xiǎn)法等五部法律。常委會(huì)通過(guò)立法繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。為簡(jiǎn)政放權(quán)提供法律上的有力保障，確保行政權(quán)力更加平穩(wěn)有序運(yùn)行。

——修改行政訴訟法。這次修改是行政訴訟法實(shí)施24年來(lái)的第一次修改，是對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的一次重要完善。通過(guò)立法引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)依法及時(shí)準(zhǔn)確審理行政訴訟案件，引導(dǎo)政府部門不斷增強(qiáng)法治觀念，提高依法行政水平，引導(dǎo)公民、法人和其他組織通過(guò)法律途徑和法治方式保護(hù)自己的權(quán)益。

適時(shí)制定新法及時(shí)作出決定

一年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了一批適應(yīng)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的新法律。

——制定反間諜法。這部法律以現(xiàn)行國(guó)家安全法為基礎(chǔ)，突出反間諜工作特點(diǎn)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定了反間諜工作的原則、間諜行為的定義、國(guó)家安全機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)和保障公民、組織合法權(quán)益等方面的內(nèi)容。

——制定航道法。從法律層面規(guī)范和強(qiáng)化了航道保護(hù)制度，設(shè)立了航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度，明確了監(jiān)管責(zé)任，有利于保障航道暢通和航行安全、促進(jìn)水運(yùn)發(fā)展。

一年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)還及時(shí)做出一系列法律解釋和有關(guān)法律問(wèn)題的決定。確保重大改革于法有據(jù)，在法治軌道上推進(jìn)改革。

先后審議通過(guò)了關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個(gè)法律解釋；關(guān)于民法通則、婚姻法相關(guān)條款解釋的決定；關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定；關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定；關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定；關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在三個(gè)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定；關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定；關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定等。

發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)保障作用

過(guò)去一年，全國(guó)人大常委會(huì)著力圍繞人大立法工作發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，確保及時(shí)完成與改革相關(guān)的涉法事項(xiàng)，完善立法體制機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。盤點(diǎn)和回顧十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)的立法足跡，人們可以從中發(fā)現(xiàn)諸多亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)一，回顧這一年，用立法引領(lǐng)改革成為人大立法工作的一大亮點(diǎn)，使重要改革舉措能夠得到法律授權(quán)，讓改革按法律程序進(jìn)行，確保一切改革舉措都在法治的軌道上推進(jìn)。立良法，離不開與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)今中國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展變化，格外需要以法治保障和維護(hù)秩序。全面深化改革涉深水、闖險(xiǎn)灘、啃硬骨頭，離不開法治的引領(lǐng)和推動(dòng)。改革是對(duì)原有體制機(jī)制的改變，而法律是改革實(shí)踐的方向指引和改革成果的制度化體現(xiàn)。辯證把握“破”與“立”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，改革就能在法治軌道上行穩(wěn)而致遠(yuǎn)。如為解決有關(guān)法律規(guī)定在三個(gè)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域的調(diào)整實(shí)施問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)作出了關(guān)于在上述區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定。人大立法工作為改革的全面順利展開起到重要的引領(lǐng)和推進(jìn)作用。

立法引領(lǐng)是改革成功的關(guān)鍵。改革要突破不合時(shí)宜的制度藩籬、打破既得利益格局，同時(shí)也要讓改革取得的成果及時(shí)通過(guò)立法形式鞏固下來(lái)，惠及廣大人民群眾。這些工作都不能偏離法治軌道，也都需要通過(guò)立法為其保駕護(hù)航。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以立法為引領(lǐng)，構(gòu)筑并完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，無(wú)疑是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的核心所在。

亮點(diǎn)二，以改善民生為重點(diǎn)、著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，日益成為全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的重點(diǎn)。通過(guò)加強(qiáng)大氣污染防治、食品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域立法和修法工作，回應(yīng)與人民群眾切身利益相關(guān)的熱點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步保障人民群眾各項(xiàng)權(quán)益。大力提高人民群眾生活水平，讓人民群眾生活得更加幸福，是全面深化改革的題中應(yīng)有之意。以立法這一最為有效可靠的形式解決與群眾息息相關(guān)的各類問(wèn)題，是十分必要的，也必將得到人民群眾的大力擁護(hù)，進(jìn)一步凝聚全面深化改革的共識(shí)和整體合力。

全國(guó)人大常委會(huì)過(guò)去一年的立法工作，適應(yīng)改革和法治發(fā)展的迫切需要，把握住了時(shí)代發(fā)展的脈搏，點(diǎn)中了社會(huì)需求的“穴位”，反映了廣大人民群眾的根本意愿。比如行政訴訟法修正案草案擴(kuò)大了“民告官”的受案范圍；刑法修正案（九）草案有效增加“不敢腐”的法律震懾；設(shè)立國(guó)家憲法日，就是要筑牢公民的憲法意識(shí)，以這樣固化的方式讓憲法這部根本大法更加深入人心。

亮點(diǎn)三，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。全國(guó)人大常委會(huì)過(guò)去一年進(jìn)一步完善人大代表參與立法的工作機(jī)制。尊重人大代表主體地位，更加注重發(fā)揮人大代表的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和作用，把辦理好人大代表依法提出的議案、建議同制定、修改法律緊密結(jié)合起來(lái)，做好人大代表列席常委會(huì)會(huì)議審議法律案的工作，健全人大代表參與立法論證、立法調(diào)研、立法評(píng)估的工作機(jī)制。與此同時(shí)還加強(qiáng)和改進(jìn)了立法調(diào)研工作。針對(duì)立法中重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，深入實(shí)際、深入基層，注意直接傾聽基層群眾和一線干部的意見。探索邀請(qǐng)地方人大常委會(huì)同志直接參與法律草案起草和修改工作。堅(jiān)持并創(chuàng)新實(shí)踐中行之有效的調(diào)研方式，探索建立聽取、收集基層立法意見的經(jīng)常性渠道，綜合運(yùn)用蹲點(diǎn)調(diào)研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機(jī)訪談、問(wèn)卷調(diào)查等多種調(diào)研方法，多層次、多渠道地了解真情、實(shí)情，掌握一手材料。

如安全生產(chǎn)法修正案草案、預(yù)算法修正案草案等法律案在提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決前經(jīng)過(guò)評(píng)估會(huì)預(yù)先“質(zhì)檢”。“大家今天參加安全生產(chǎn)法修正案草案評(píng)估會(huì)，就是在參與國(guó)家立法工作。你們發(fā)表的意見和建議，對(duì)保證修改后的安全生產(chǎn)法是一部高質(zhì)量的法律具有重要作用。”2014年8月的一天，在人民大會(huì)堂賓館一間會(huì)議室里，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人面對(duì)受邀前來(lái)參加會(huì)議的十余位代表發(fā)表上述開場(chǎng)白。這是一次立法評(píng)估會(huì)，前來(lái)參加會(huì)議的人員中，有全國(guó)人大代表，有企業(yè)主管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人，也有生產(chǎn)一線的安全管理人員，還有專家學(xué)者。評(píng)估會(huì)上，代表們暢所欲言，對(duì)草案進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，也針對(duì)個(gè)別條款提出自己的意見和建議。會(huì)后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)真總結(jié)評(píng)估會(huì)上代表們提出的建議并加以研究。此后不久，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改安全生產(chǎn)法的決定。

亮點(diǎn)四，加強(qiáng)法律解釋工作。全國(guó)人大常委會(huì)過(guò)去一年對(duì)需要進(jìn)一步明確法律規(guī)定具體含義或者出現(xiàn)新情況需要明確適用法律依據(jù)的，予以及時(shí)回應(yīng)，依照法定程序作出法律解釋。逐步研究建立了針對(duì)性強(qiáng)、反應(yīng)及時(shí)、便于操作的法律解釋工作機(jī)制，保證法律正確貫徹實(shí)施。

2014年4月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議并表決通過(guò)了關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個(gè)法律解釋。這是近幾年全國(guó)人大常委會(huì)首次就內(nèi)地有關(guān)法律的含義和適用問(wèn)題作出立法解釋。解釋法律是憲法明確賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)職權(quán)。2000年制定的立法法中專門有一節(jié)對(duì)什么情況下作法律解釋，要經(jīng)過(guò)什么程序都作了規(guī)定。法律解釋與法律具有同樣效力，是一項(xiàng)很重要的立法工作。

這次關(guān)于刑法和刑訴法的解釋意義重大。一是體現(xiàn)了綜合運(yùn)用立、改、廢、釋多種立法形式，適應(yīng)不同的立法需求和立法任務(wù)：如果需要變更制度了，需要作改革，就要改法；有些過(guò)時(shí)的，就要廢法；有些新的問(wèn)題需要制定規(guī)范的，就要制定法律；實(shí)踐中有理解偏差的，就要解釋法律。根據(jù)不同的立法需求、立法任務(wù)，綜合運(yùn)用多種立法方式，是推進(jìn)科學(xué)立法的一個(gè)很重要的方面。二是提高了法律的可執(zhí)行性和可操作性。通過(guò)法律解釋進(jìn)一步明確法律規(guī)定，有利于增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、可操作性。三是針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題新情況作解釋，有利于維護(hù)法制統(tǒng)一。