張茉楠：消除剛性兌付的制度根源

張茉楠

繼8月全國(guó)人大通過(guò)《新預(yù)算法》及頒布《財(cái)稅改革總體方案》后，因應(yīng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“地方債務(wù)管理新規(guī)”也隨之出臺(tái)。新規(guī)的一個(gè)“亮點(diǎn)”，是中央政府對(duì)地方政府明確“不兜底”。與此同時(shí)，在新一輪財(cái)政管理體制改革的方案中，對(duì)地方債的管理，思路仍然還是采用建立在國(guó)家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具。以此觀之，中央政府對(duì)地方政府“不救助”仍是一大難題。從現(xiàn)行財(cái)政體制框架下看，導(dǎo)致我國(guó)政府性債務(wù)擴(kuò)張的制度根源并沒(méi)有根本消除，如何打破地方政府“剛性兌付”是關(guān)鍵。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)保或承諾并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任。近年來(lái)，地方政府又通過(guò)城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔(dān)保各種貸款與債務(wù)，形成了大量的隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理體系，游離在政策監(jiān)控的范圍之外。

由于財(cái)稅體制改革相對(duì)比較滯后，地方政府年度預(yù)算形式上平衡，不列赤字，實(shí)際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)?！额A(yù)算法》很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè)。將目前公開(kāi)資料所獲得的平臺(tái)債務(wù)與地方債務(wù)的平臺(tái)債務(wù)比較，我們發(fā)現(xiàn)負(fù)有償還責(zé)任的地方債務(wù)中主要分項(xiàng)均少于平臺(tái)債務(wù)，表明平臺(tái)債務(wù)大部分并未納入地方直接債務(wù)，即使考慮或有負(fù)債后，大部分的平臺(tái)債務(wù)仍游離于地方債之外。

事實(shí)上，從顯性債務(wù)視角考察我國(guó)政府債務(wù)率，整體上仍處于安全可控水平。按寬口徑測(cè)算，我國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模龐大且隱性化特征十分明顯。數(shù)據(jù)顯示，近10年來(lái)我國(guó)政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)保持基本同步增長(zhǎng)。截至2012年6月末，在82.7萬(wàn)億元的政府性債務(wù)中，顯性債務(wù)余額占10.2%，隱性債務(wù)占89.8%，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)余額之比約為1:9，地方政府隱性負(fù)債正成為中國(guó)面臨最大的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)之一。

清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心日前發(fā)布的《2014年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》以及“2014年289個(gè)城市財(cái)政透明度排行榜”顯示，迄今只有14個(gè)城市公布了政府性債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，僅占城市總數(shù)的4.82%，而且絕大部分政府性債務(wù)由市區(qū)縣政府的投融資平臺(tái)公司承擔(dān)，許多市政府負(fù)債水平較高，在主觀上難以披露。

由于利益沖突和體制原因，隱性債務(wù)使用存在透明度低、專業(yè)性差和行政干預(yù)的問(wèn)題，監(jiān)管上存在口徑不一、統(tǒng)計(jì)信息缺乏和管理分散等問(wèn)題，無(wú)法對(duì)政府性債務(wù)作常規(guī)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和控制，難以全面掌握政府性債務(wù)真實(shí)情況。同時(shí)，我國(guó)目前還沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。各地融資平臺(tái)越來(lái)越多樣化、隱蔽化，很多資金的來(lái)源和數(shù)量無(wú)從知道。這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數(shù)。

地方政府隱性債務(wù)包括三大類：一是地方國(guó)有企業(yè)虧損缺口。近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革使政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系有了轉(zhuǎn)變，國(guó)有企業(yè)以全部法人財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任成為獨(dú)立的法人實(shí)體。但國(guó)企改革中仍存在政企不分、政資不分問(wèn)題，地方政府干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有增強(qiáng)的趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)整體效益和財(cái)務(wù)狀況直接影響政府性債務(wù)的形成。二是地方政府的政策性債務(wù)。如地方政府拖欠工程款項(xiàng)的債務(wù)、欠付墊資款未有掛賬的債務(wù)、集資形成的債務(wù)、回購(gòu)(BT)融資債務(wù)、信托融資債務(wù)。三是地方政府在社會(huì)保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)及其處置形成的債務(wù)等，這使得相信“地方政府最終會(huì)支持融資平臺(tái)”，以及“中央政府最終會(huì)支持地方政府”成為保證平臺(tái)債務(wù)鏈條不斷裂的最重要前提，“剛性兌付”現(xiàn)象因此成了地方債務(wù)治理過(guò)程中的痼疾。

因此，守住監(jiān)管底線，通過(guò)市場(chǎng)化途徑引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對(duì)地方政府負(fù)有責(zé)任，但在經(jīng)濟(jì)層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)的進(jìn)程中，地方政府目前已有了較充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，已有了一定的獨(dú)立事權(quán)，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)不承擔(dān)全部責(zé)任，已有了體制上的合理性。

中央政府要對(duì)地方債務(wù)違約“不救助”、“不兜底”，最核心的是要從體制上切斷信用擔(dān)保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務(wù)解決方式。而對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的前提，正是切斷中央對(duì)地方政府的救助，使地方政府擁有獨(dú)立的償債能力和信用基礎(chǔ)。此外，較為成熟的債務(wù)監(jiān)管體制， 都有對(duì)債務(wù)的透明度要求。如美國(guó)、澳大利亞等國(guó)都建立了較為完整的地方政府債務(wù)報(bào)告制度，地方政府必須將債務(wù)規(guī)模， 舉借數(shù)， 償還數(shù)、利息等信息完整的披露給公眾。因此，下一步我們還需通過(guò)完善政府隱性債務(wù)的會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和審計(jì)監(jiān)督，建立政府性債務(wù)規(guī)模控制及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期監(jiān)測(cè)評(píng)估，動(dòng)態(tài)掌控政府性債務(wù)擴(kuò)張節(jié)奏和風(fēng)險(xiǎn)敞口，公開(kāi)政府性債務(wù)信息，進(jìn)而消除地方政府“剛性兌付”的制度性根源。

(作者系中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員)