財(cái)稅體制改革再啟：三任務(wù)待解 央地收入分配成硬骨頭

分稅制改革迎來(lái)20周年之際，我國(guó)再啟財(cái)稅體制改革大幕—今年6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（下稱(chēng)“《方案》”）。

《方案》披露，改革主要任務(wù)有三：改進(jìn)預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。改革時(shí)間表亦劃定：到2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。來(lái)自財(cái)政部的消息稱(chēng)，《方案》實(shí)施細(xì)則已由財(cái)政部各司局全部完成，正待部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)簽。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉最近接受媒體采訪時(shí)表示，新一輪財(cái)稅體制改革“是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)”,而“今明兩年是關(guān)鍵”。

此次改革被評(píng)價(jià)為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，內(nèi)容觸及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明諸領(lǐng)域，涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央和地方等多維度關(guān)系，而中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整最為棘手。

那么，改革背后究竟有著怎樣的政經(jīng)邏輯？將觸動(dòng)哪些利益，又將如何破阻前行？

財(cái)稅成全面改革突破口

財(cái)稅領(lǐng)域成為十八屆三中全會(huì)確定的改革事項(xiàng)中首批出臺(tái)改革方案者，這種審批規(guī)格和時(shí)序安排，在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚?？磥?lái)“絕非隨意為之”，意味著財(cái)稅體制改革被中央定位為我國(guó)全面深化改革的“排頭兵”。

事實(shí)上，在十八屆三中全會(huì)確定的經(jīng)濟(jì)體制改革中，財(cái)稅體制改革被放在優(yōu)先推動(dòng)的位置。會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)“《決定》”）共有60條，其中32條與財(cái)政改革有關(guān)?！稕Q定》還首次將財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

“這與過(guò)去我們常講的‘財(cái)稅改革是經(jīng)濟(jì)改革的中心環(huán)節(jié)’完全不同，是在新的歷史條件下對(duì)財(cái)政新的認(rèn)識(shí)。”劉尚希撰文表示，這個(gè)認(rèn)識(shí)突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，把財(cái)政放在“治國(guó)安邦”的高度。

劉尚希認(rèn)為，目前我國(guó)已進(jìn)入全面深化改革階段，要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，財(cái)政都是其中的關(guān)鍵因素。“正是財(cái)政的這種全局性牽引力，其改革才成為全面深化改革的重點(diǎn)之一。”劉尚希說(shuō)。

《方案》設(shè)定的財(cái)稅體制改革目標(biāo)為建立現(xiàn)代財(cái)政制度。那么，現(xiàn)代財(cái)政制度與現(xiàn)代國(guó)家治理之間到底有何內(nèi)在聯(lián)系？

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇向時(shí)代周報(bào)記者理出了其中的邏輯關(guān)系：我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱是堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政，而構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱，則依托于科學(xué)的財(cái)稅體制；科學(xué)的財(cái)稅體制又要建立在現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)上。

于是，“建立現(xiàn)代財(cái)政制度—科學(xué)的財(cái)稅體制—國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱—國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，便成為新一輪財(cái)稅體制改革十分明確而清晰的“路線圖”。

高培勇將這個(gè)“路線圖”置于全面深化改革的大局，認(rèn)為新一輪財(cái)稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。劉尚希認(rèn)同高培勇的這一觀點(diǎn)，“財(cái)稅體制改革起到了基礎(chǔ)性的作用，既可以為其他改革提供支撐，也可以為其他改革提供牽引，甚至可以倒逼一些方面的改革。”

在高培勇看來(lái)，以財(cái)稅體制改革作為改革的突破口，并非始于今日，而是一直貫穿于我國(guó)改革開(kāi)放30多年的歷程，包括1978—1993年的“放權(quán)讓利”和1994—2013年的分稅制改革。

三步走：預(yù)算、稅收、財(cái)政關(guān)系

1994年開(kāi)始的分稅制改革將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，確定兩者的財(cái)政收入范圍，把當(dāng)時(shí)的中央政府從一度財(cái)力虛空、控制力薄弱的窘境中解救了出來(lái)。

但分稅制改革主要體現(xiàn)為中央政府主導(dǎo)的行政性財(cái)政分權(quán)，沒(méi)有賦予地方政府參與決策、協(xié)調(diào)的主體地位。在內(nèi)容上只考慮了財(cái)政收入的層級(jí)配置，沒(méi)有界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。這些缺失在很大程度上引發(fā)了財(cái)權(quán)逐漸向中央傾斜，而事權(quán)則不斷向基層下移，導(dǎo)致中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡。

20年后，分稅制已出現(xiàn)明顯的負(fù)面效應(yīng)：地方債上升、出現(xiàn)土地財(cái)政依賴(lài)、中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不公、轉(zhuǎn)移支付效率低下等問(wèn)題層出不窮，這些問(wèn)題將分稅制推上風(fēng)口浪尖。再次啟動(dòng)財(cái)稅改革的呼聲近年來(lái)不絕于耳。

“新一輪財(cái)稅體制改革的意義不亞于1994年的分稅制改革，但改革的重點(diǎn)完全不同。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，分稅制改革的焦點(diǎn)是財(cái)政收入的劃分，而新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)則是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，范圍比上次要寬泛得多。

《方案》確定了新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革以及調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。在受訪專(zhuān)家看來(lái)，這三大任務(wù)有輕重緩急，先后順序。其中，預(yù)算管理制度改革是“排頭兵”，且在“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等方面已取得較多進(jìn)展，甚至《預(yù)算法》也已在修訂之中。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員于長(zhǎng)革此前撰文強(qiáng)調(diào)，預(yù)算管理改革明確而具體，并且促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、提高財(cái)政透明度能較好地配合目前的反腐工作，應(yīng)作為首批改革加快推進(jìn)。與之相對(duì)應(yīng)，稅收制度的改革已在分步驟推進(jìn)。

調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，則被認(rèn)為是三大改革任務(wù)中最困難的。劉尚希認(rèn)為，至少有兩個(gè)問(wèn)題需要解決：一是在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，怎樣裁決中央和地方的收入劃分；二是各地區(qū)之間如何保證財(cái)政能力的均等化。例如，在基本公共服務(wù)的均等化方面，不同地區(qū)間需要的成本差別很大。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉最近接受媒體采訪時(shí)表示，新一輪財(cái)稅改革將堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合，“從邏輯看，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識(shí)的方案。”

據(jù)樓繼偉的表態(tài)，稅制改革延續(xù)十八屆三中全會(huì)以來(lái)圈定的稅制調(diào)整方向，明確增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅六大稅種引領(lǐng)改革。其中，“營(yíng)改增”改革已啟動(dòng)，即將向最難的金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)拓展，按要求將于2015年完成；消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革主要著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；涉及個(gè)人的兩個(gè)稅種—房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅，因關(guān)系重大，中央推進(jìn)極為審慎，“立法先行”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康日前接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)透露，隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，目前百分之百歸中央的消費(fèi)稅可能將讓出一部分給地方。房地產(chǎn)稅則在2016年前后應(yīng)有眉目，有望首先在地方稅體系里逐漸成為支柱稅收來(lái)源，“從全社會(huì)來(lái)說(shuō)，這是一種所謂‘抽肥補(bǔ)瘦’—讓有支付能力的社會(huì)成員多交一些稅，同時(shí)政府手里的錢(qián)可以再轉(zhuǎn)回來(lái)，用于加快保障房建設(shè)，扶助弱勢(shì)群體，推行基本公共服務(wù)均等化。”

“先預(yù)算、再稅改、后財(cái)政關(guān)系”，這一改革順序的確立，在中國(guó)社科院戰(zhàn)略研究院研究員張德勇看來(lái)，正說(shuō)明改革具有全面性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，“不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。”

央地關(guān)系調(diào)整最棘手

毫不諱言，在整個(gè)財(cái)稅體制改革中，中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，最受各方關(guān)注，亦是目前看來(lái)最棘手的問(wèn)題。

在這一關(guān)系上，我國(guó)先后經(jīng)歷統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯，最后到1994年實(shí)行分稅制才穩(wěn)定下來(lái)。

然而，分稅制實(shí)施后，主要的、收入來(lái)源穩(wěn)定且增收潛力較大的稅種，都列入了中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方政府的大多是次要的、收入不穩(wěn)、征管難度大、征收成本高的中小稅種。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)韋森此前接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，分稅制改革的弊端是導(dǎo)致大部分錢(qián)被中央拿走了，地方政府收入相對(duì)較少，但事權(quán)又落在了地方政府。沒(méi)有錢(qián)就逼著地方政府采取其他辦法：一是賣(mài)地，二是向銀行貸款，導(dǎo)致地方政府負(fù)債很高。

事權(quán)與財(cái)政收入的不匹配，成為央地財(cái)政關(guān)系的主要矛盾。目前，中央和地方政府財(cái)政收入各占一半，但地方財(cái)政支出占了85%左右，差額部分通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，這客觀上會(huì)不同程度地干預(yù)地方的事權(quán)。

中央黨校博導(dǎo)王長(zhǎng)江指出，央地財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不均還導(dǎo)致地方政府形象下降，“地方政府為了完成需要承擔(dān)的事權(quán)，不得不增加財(cái)政外收支，加重企業(yè)、社會(huì)負(fù)擔(dān)，還可能導(dǎo)致腐敗滋生”。

事權(quán)劃分被專(zhuān)家們稱(chēng)之為深化分稅制改革的始發(fā)環(huán)節(jié)，是財(cái)稅改革破題的關(guān)鍵。但這并非易事。劉尚希坦言，央地事權(quán)調(diào)整很復(fù)雜，不僅僅涉及到政府行政機(jī)關(guān)事權(quán)調(diào)整，還涉及到一些國(guó)家職能的調(diào)整；不僅僅是中央和地方的關(guān)系要調(diào)整，省以下各級(jí)政府的關(guān)系也可能需要調(diào)整。“要從國(guó)家治理的有效性出發(fā)，在事權(quán)劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)；沒(méi)有共識(shí)，就事論事去劃分，會(huì)陷入‘討價(jià)還價(jià)’的紛爭(zhēng)。”

《方案》透露，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)將集中到中央，減少委托事務(wù)；區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。

多位地方財(cái)政系統(tǒng)人士接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前只是明確了司法方面的事權(quán)將上收，其他基層政府承擔(dān)較多的共享事權(quán)，如教育、社保等，未來(lái)如何改尚不清楚。

而致命的是，當(dāng)“營(yíng)改增”最終完成時(shí)，地方政府所依賴(lài)的第一大稅種—營(yíng)業(yè)稅將不復(fù)存在，再加上地方稅體系建設(shè)勉為其難，怎樣才能確保地方政府的可支配財(cái)力與其承擔(dān)的事權(quán)相適應(yīng)，這個(gè)問(wèn)題更值得關(guān)注。

目前稅制改革還在進(jìn)行中，“營(yíng)改增”有待擴(kuò)圍，資源稅僅在部分省市試點(diǎn)，消費(fèi)稅尚未開(kāi)啟，房地產(chǎn)稅有待人大立法。這些重點(diǎn)稅種改革后，政府財(cái)力會(huì)有何種變化，尚未可知。

樓繼偉在解讀《方案》時(shí)稱(chēng)，《方案》提出“在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下”，對(duì)中央和地方收入進(jìn)行合理劃分，然后地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過(guò)稅收返還方式來(lái)解決。

問(wèn)題在于，這種稅收返還，是采取與當(dāng)年分稅制類(lèi)似的“動(dòng)增量”改革，還是進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整？官方至今尚未披露明確方案。

多名專(zhuān)家指出，明確中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門(mén)間權(quán)力調(diào)整，是整個(gè)財(cái)稅體制改革中最難啃的“硬骨頭”。這一屬于國(guó)家治理層面的改革，既要其他財(cái)稅改革作為基礎(chǔ)，又需全國(guó)上下協(xié)同推進(jìn)。