地方債自發(fā)自還試點(diǎn)將擴(kuò)圍 “自還”資金哪里來(lái)

目前廣東、山東等十省區(qū)市已試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，下一步試點(diǎn)仍將擴(kuò)大。對(duì)于償還資金安排，業(yè)內(nèi)人士和專家表示，需預(yù)估幾年后即債務(wù)到期時(shí)財(cái)政收入規(guī)模，以保證可以有足夠資金，這要求進(jìn)一步完善預(yù)算管理，建立跨年度預(yù)算管理。此外，在地方融資平臺(tái)剝離地方融資功能后，此前基于地方融資平臺(tái)建立的償債準(zhǔn)備金可轉(zhuǎn)而補(bǔ)充償債資本。但具體資金安排地方需根據(jù)實(shí)際情況，中央無(wú)需做出“一刀切”規(guī)定。

跨年度預(yù)算預(yù)估未來(lái)償還能力

樓繼偉日前表示，下一步地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)大。專家指出，擴(kuò)大不可能一蹴而就，而應(yīng)關(guān)注地方財(cái)政及負(fù)債水平。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域財(cái)政研究所副主任石英華認(rèn)為，自發(fā)自還不可能一下推行到所有省市，試點(diǎn)應(yīng)在具備一定條件，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本可控、財(cái)稅收支狀況較好、政府信用良好的地區(qū)擴(kuò)圍。而本身財(cái)政收支潛力不大、財(cái)政狀況不樂(lè)觀或債務(wù)率很高的地方，短期看都還不具備自發(fā)自還的條件。

“自還”涉及地方政府對(duì)償債資金的安排。此次財(cái)稅改革中，地方債問(wèn)題被納入“改進(jìn)預(yù)算管理制度”中的一項(xiàng)。樓繼偉表示，下一步改進(jìn)預(yù)算管理制度將主要從七方面推進(jìn)：以推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)為核心，建立透明預(yù)算制度；完善政府預(yù)算體系，研究清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)；改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；完善轉(zhuǎn)移支付制度；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理；規(guī)范地方政府債務(wù)管理；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。業(yè)內(nèi)專家指出，七方面盡管看似互相平行，但建立透明預(yù)算、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等均有助于規(guī)范地方債自發(fā)自還，降低償債資金不足風(fēng)險(xiǎn)。

業(yè)內(nèi)人士表示，目前地方政府債務(wù)存在周期錯(cuò)配問(wèn)題，即債務(wù)償還周期長(zhǎng)于當(dāng)屆政府任期，容易造成舉債時(shí)對(duì)償還能力預(yù)估不足，加劇償債壓力。相比目前財(cái)政預(yù)決算以年為單位，跨年度預(yù)算將拉長(zhǎng)預(yù)算周期，緩解“前任借債，后任還錢”的問(wèn)題。社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華對(duì)中國(guó)證券報(bào)記者表示，跨年度統(tǒng)籌對(duì)應(yīng)于跨年度的重大工程?！澳壳胺帜甓鹊念A(yù)算中借貸雙方的相關(guān)性不強(qiáng)，看到的信息也不全面，不利于市場(chǎng)總體判斷。”汪德華表示，預(yù)算周期變長(zhǎng)，有助于債務(wù)資金和財(cái)政資金的綜合統(tǒng)籌，與地方債的償還等制度密切相關(guān)。

償債準(zhǔn)備金轉(zhuǎn)型后可充實(shí)還債資金

財(cái)政部此前印發(fā)的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》中明確，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制。業(yè)內(nèi)人士指出，此前基于城投債而建立的地方政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金可經(jīng)完善后，納入地方債償債資金體系中。根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，截至2013年6月底，我國(guó)28個(gè)省級(jí)、254個(gè)市級(jí)、755個(gè)縣級(jí)政府建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3265.50億元。

汪德華指出，償債準(zhǔn)備金源自地方融資平臺(tái)建設(shè)，財(cái)政部之后給出了相關(guān)要求。目前各地的發(fā)展不平衡?，F(xiàn)在建立起了真正的地方債制度，償債準(zhǔn)備金作為債務(wù)管理的鏈條之一，應(yīng)該要隨著新的形式而完善起來(lái)，要逐步的探索滿足現(xiàn)實(shí)的需要。由于形式變化，償債準(zhǔn)備金可以作為預(yù)先還款條件不充足時(shí)的補(bǔ)充使用。但也有業(yè)內(nèi)人士表示，此前的償債準(zhǔn)備金按照債務(wù)余額的一定比例提取，通常各個(gè)地方償債準(zhǔn)備金的規(guī)模都不大。因此，盡管其能償還一部分債務(wù)，但累積的資金不足以償還全部債務(wù)，僅是彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)的一種手段。因此，全部還債還要靠每年財(cái)政增長(zhǎng)，包括非稅收籌集資金等各方面財(cái)力。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻此前表示，短期來(lái)看，我國(guó)部分地區(qū)面臨較大的償債壓力，對(duì)于這部分存在著較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，地方政府應(yīng)采取主動(dòng)，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)累積，積極化解現(xiàn)存的風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)通過(guò)設(shè)立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金、制定應(yīng)急預(yù)案等手段為可能的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)做好準(zhǔn)備，在危機(jī)早期就應(yīng)介入，將風(fēng)險(xiǎn)控制在有限范圍內(nèi)，避免風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域蔓延。

市場(chǎng)約束

償還資金結(jié)構(gòu)無(wú)需“一刀切”

財(cái)政部目前對(duì)于自發(fā)自還試點(diǎn)辦法中，涉及“自還”的僅有一條：“試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)債券還本付息責(zé)任。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，統(tǒng)籌安排綜合財(cái)力，及時(shí)支付債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金，切實(shí)履行償債責(zé)任，維護(hù)政府信譽(yù)?！钡趯＜铱磥?lái)，對(duì)于償還資金結(jié)構(gòu)安排無(wú)需財(cái)政部“一刀切”，各地方可根據(jù)實(shí)際情況靈活安排。而市場(chǎng)將對(duì)資金安排是否合理做出判斷，客觀上約束政府發(fā)債行為?！叭绻袌?chǎng)上認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)較高，那么拒絕購(gòu)買也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。我們還是希望加大市場(chǎng)調(diào)節(jié)的因素，交給市場(chǎng)來(lái)定價(jià)，來(lái)判斷風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

我國(guó)地方財(cái)政資金收入主要包括政府預(yù)算內(nèi)支出、政策性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)資源收入。相關(guān)研究報(bào)告顯示，政府預(yù)算內(nèi)支出，主要包括城市維護(hù)建設(shè)稅和公用事業(yè)附加、中央財(cái)政的專項(xiàng)撥款以及地方專項(xiàng)資金。地方政府經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入主要包括土地出讓轉(zhuǎn)讓收入以及存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。此外，地方政府政策性收入主要包括各種配套費(fèi)和使用費(fèi)等。但是，這一資金來(lái)源的穩(wěn)定性較差，而且呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)。在20世紀(jì)90年代中期，地方政府政策性收費(fèi)在市政建設(shè)資金來(lái)源中的比重曾接近50%。但隨著有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目的治理工作，目前這一比率僅為4%，難以成為我國(guó)地方政府性債務(wù)償還資金來(lái)源。

業(yè)內(nèi)人士表示，目前來(lái)看，地方“自還”資金構(gòu)成仍將以地方財(cái)政和項(xiàng)目收益為主。但由于舉債投資項(xiàng)目具有公益性，且投資回收周期較長(zhǎng)，因此財(cái)政償還安排的合理性將直接影響地方債能否獲得市場(chǎng)認(rèn)可。在財(cái)政支出的具體安排上，除目前已披露的廣東省以中央返還的燃油稅替代性收入外，地方稅收收入、償債準(zhǔn)備金等都可成為償債資金來(lái)源，但具體安排需根據(jù)地方實(shí)際情況。