城鎮(zhèn)化地方目標(biāo)激進(jìn) PPP模式引民資入場

自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年)》于3月16日出臺以來，地方版本的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也在加緊出臺。

6月16日上午，福建省委省政府公布了《福建省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年)》，提出了到2020年將常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口的城鎮(zhèn)化率分別提高到67%、48%的目標(biāo)。

《中國經(jīng)營報(bào)》記者統(tǒng)計(jì)得知，3月16日以來，先后已經(jīng)有云南、甘肅、江蘇、青海、福建等多個(gè)省份公布了自己的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，還有廣東、浙江、湖北、河北等多個(gè)省份正在加緊編制規(guī)劃。

目前一個(gè)顯著的特征就是，地方定下的增長目標(biāo)普遍高于國家目標(biāo)。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將從2013年底的53.7%增長到2020年底的60%，每年提高1.05個(gè)百分點(diǎn)；比如青海，提出常住人口城鎮(zhèn)化率從2013年的48.5%提升到2020年底的60%，每年需要提高1.92個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家目標(biāo)。

一位城市規(guī)劃專家在接受記者采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)化自有其發(fā)展規(guī)律，應(yīng)該避免我國經(jīng)濟(jì)由GDP崇拜轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化率崇拜的傾向。

各省目標(biāo)高于全國

3月16日發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》確定了兩個(gè)重要指標(biāo)，一是我國常住人口城鎮(zhèn)化率將從2013年底的53.73%提高到2020年的60%，每年提高1.05個(gè)百分點(diǎn)；二是我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2013年底的36%左右提高到2020年的45%左右，每年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。

時(shí)隔一個(gè)月之后4月15日，全國首個(gè)地方版本的城鎮(zhèn)化規(guī)劃——《云南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年)》在該省城鎮(zhèn)化工作會議上率先亮相。按照該規(guī)劃，云南常住人口城鎮(zhèn)化率將從2013年底的40.48%增長到2020年的50%，每年提高1.59個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2013年底的27.24%增長到38%，每年提高1.79個(gè)百分點(diǎn)。

到了5月份，先后又有甘肅、青海、江蘇公布各自省份的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。這三個(gè)省份提出的目標(biāo)是，將常住人口城鎮(zhèn)化率分別從40%、48.5%、64.1%提升至50%、60%、72%，每年分別需要提高1.67、1.92、1.32個(gè)百分點(diǎn)。

福建省是最新發(fā)布新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的省份，其目標(biāo)是常住人口城鎮(zhèn)化率從2013年的60.8%提高到2020年的67%，每年提高1.03個(gè)百分點(diǎn)。

由此可見，在上述5個(gè)已經(jīng)出臺規(guī)劃的省份，僅有福建設(shè)定的增長速度目標(biāo)與國家目標(biāo)相當(dāng)，其他4個(gè)省份都遠(yuǎn)高于國家目標(biāo)；其中，青海每年提高1.92個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)，相當(dāng)于國家目標(biāo)的1.8倍。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978~2013年間，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年)》每年提高1.05個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)正是參照這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果設(shè)定的。

對于青海來說，2000~2013年間，該省的常住人口城市鎮(zhèn)化率從34.76%增長到48.5%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，與國家目標(biāo)相當(dāng)；但是在制定2014~2020年規(guī)劃時(shí)，該省制定了年均提高1.92個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)，顯然是相當(dāng)激進(jìn)的。

一位城市規(guī)劃專家在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該避免幾個(gè)傾向，首先就是由GDP崇拜變?yōu)槌擎?zhèn)化率崇拜的傾向，城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史過程，沒有捷徑可走，但有的地方提出“全域城鎮(zhèn)化”，有的地方甚至出現(xiàn)了“消滅農(nóng)村”的極端論調(diào)，這都是與城鎮(zhèn)化規(guī)律相違背的，將造成比GDP崇拜更具破壞性的后果。

該專家表示，還應(yīng)該避免大拆大建的傾向，目前，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的成熟思路應(yīng)該是產(chǎn)城融合，只有加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐，才能提供更多就業(yè)機(jī)會，進(jìn)城農(nóng)民才能“有事做、有飯吃”，有的地方只顧“圈地”“蓋房子”，不顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只能帶來更多“空城”“鬼城”。

呼喚民資入場

推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要巨量資金，特別是在地方債高企的背景下，城鎮(zhèn)化的資金問題更為突出。

據(jù)記者了解，幾乎是在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》出臺的同時(shí)，財(cái)政部就組織了一次“政府與社會資本合作（即PPP）培訓(xùn)班”，也就是在這個(gè)培訓(xùn)班上，財(cái)政部副部長王保安指出，“預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。”

此前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政，特別是土地財(cái)政，這種模式帶來了政府債務(wù)高企的后果。根據(jù)國家審計(jì)署相關(guān)報(bào)告，截至2013年6月底，全國政府性債務(wù)規(guī)模超過20萬億元，地方政府性債務(wù)超過10萬億元。全球都在不斷警示中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部副部長史耀斌表示，城市建設(shè)資金主要依靠轉(zhuǎn)讓土地的收入支撐是不可持續(xù)的，新型城鎮(zhèn)化需要建立多元、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

王保安在“PPP培訓(xùn)班”上表示，42萬億元更多可能來自社會投資，使用和推廣PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，PPP模式有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

近日，國務(wù)院辦公廳在相關(guān)文件中也一再提及PPP模式，提出要細(xì)化相關(guān)措施，開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機(jī)制（即PPP模式）試點(diǎn)。

PPP是“Public-Private-Partnership”的縮寫，亦即公私合作伙伴關(guān)系，是指政府和社會資本通過建立全過程的合作關(guān)系，為社會提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，比如道路、橋梁、污水處理、節(jié)能項(xiàng)目等，這是全球通行的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施融資模式。

據(jù)記者了解，財(cái)政部力推的這一模式已經(jīng)確定洛陽、哈爾濱作為亞洲開發(fā)銀行PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)城市；此外，黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等省份也在密集調(diào)研，著手籌備相關(guān)項(xiàng)目。

洛陽的市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目已經(jīng)被選定亞洲開發(fā)銀行貸款支持的PPP項(xiàng)目，亞洲開發(fā)銀行將為該項(xiàng)目提供總額為1億美元的主權(quán)貸款。

哈爾濱市區(qū)超過5000萬平方米的非節(jié)能建筑改造項(xiàng)目也是亞洲開發(fā)銀行支持的PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目的模式是“政府財(cái)力投入一部分，供熱企業(yè)貢獻(xiàn)一部分節(jié)能效益，節(jié)能服務(wù)公司讓渡一部分利潤，建筑產(chǎn)權(quán)所有者少擔(dān)一部分”，有效捆綁了多方資源，在不增加社會成本的前提下實(shí)現(xiàn)多方共贏。

作為試點(diǎn)城市所在的省份，黑龍江2014年已經(jīng)先后向國家申報(bào)了“松花江流域水污染控制”“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地”等PPP項(xiàng)目，引資總額度約合2.43億美元。

值得注意的是，PPP模式絕非萬能靈藥。亞洲開發(fā)銀行行長中尾武公開表示，“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制缺失、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等因素都可能造成PPP項(xiàng)目失敗。”