城鎮(zhèn)化會議接踵中央經(jīng)濟工作會議縣改市開閘在即

2013年12月11日 07:36
來源：第一財經(jīng)日報

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[ 未來城鎮(zhèn)化的重點將在縣域一級，未來省管縣的改革將進一步推進，縣一級的發(fā)展途徑是改為市，一些特色城鎮(zhèn)也將得到擴權(quán)]

“城鎮(zhèn)化”相關(guān)話題持續(xù)升溫，備受矚目的全國城鎮(zhèn)化會議將于近日召開。媒體一直在關(guān)注，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是在會議上出臺還是明年出臺?！兜谝回斀?jīng)日報》昨日獲悉，規(guī)劃最終定稿將在城鎮(zhèn)化會議后完成，預(yù)計于明年兩會前公布。

城鎮(zhèn)化會議召開在即

本報從多個權(quán)威渠道獲悉，全國城鎮(zhèn)化工作會議將“接棒”中央經(jīng)濟工作會議，開完中央經(jīng)濟工作會議，將馬上召開全國城鎮(zhèn)化會議。備受關(guān)注的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）幾易其稿，最終定稿將在城鎮(zhèn)化會議后完成，預(yù)計于明年兩會前公布。

3日召開的中央政治局會議提出，要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，落實和完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策，增強欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展能力。穩(wěn)健有效地開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為明年最主要的任務(wù)之一。

國家發(fā)改委、國土部等十余個部委相關(guān)人士及地方主要大員將出席全國城鎮(zhèn)化工作會議。會議將著重討論《規(guī)劃》涉及內(nèi)容，并進一步探討地方保護生態(tài)的責(zé)任制、問責(zé)制和終身追究制等內(nèi)容。隨著結(jié)構(gòu)性調(diào)整框架的確定，新型城鎮(zhèn)化將進一步強調(diào)綠色和節(jié)能。

知情人士提到，《規(guī)劃》將是框架性的文件，基本思路沿襲三中全會提及的目標(biāo)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提到，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。

此外，待《規(guī)劃》發(fā)布后，各地還會根據(jù)自身特點制定差異性方案，注重城市群的發(fā)展。此外，備受關(guān)注的戶籍制度改革和土地改革將在城鎮(zhèn)化會議后取得重大進展。

另一位接近政策制定的消息人士也向本報透露，此次會議上可能不會出臺新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，規(guī)劃要推延到明年才出臺。他說，此前三中全會對城鎮(zhèn)化的問題已經(jīng)有了不少表述，這些表述也是此次會議的主要內(nèi)容。

縣改市將重新開閘

《決定》稱，將完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。

該消息人士說，這表明未來城鎮(zhèn)化的重點將在縣域一級，未來省管縣的改革將進一步推進，縣一級的發(fā)展途徑是改為市，而不是被合并區(qū)。此外，一些特色城鎮(zhèn)也將得到擴權(quán)。

這也表明，自1997年以來基本凍結(jié)的“縣改市”將有望重新開閘。目前，一個縣的城鎮(zhèn)化有撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)兩種途徑。從不同的利益訴求出發(fā)，縣級政府更希望撤縣設(shè)市，市級政府更傾向于撤縣設(shè)區(qū)。

上世紀(jì)八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達地區(qū)蔚然成風(fēng)。1997年，國務(wù)院暫停了實施11年多的撤縣設(shè)市政策。原因是許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等問題，“假性城市化”俯拾皆是。此后16年間，只有極少數(shù)縣實現(xiàn)身份的升級。此前有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示全國醞釀“撤縣設(shè)市”的縣至少超過130個。

與縣改市相適應(yīng)的是省管縣改革的推進，今年以來不少省份在省管縣方面力度頻頻。河南近期印發(fā)了《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》，提出從2014年1月1日起，對鞏義市、蘭考縣、汝州市等10個縣(市)全面實行由省直接管理縣的體制。

吉林省政府新聞辦11月14日發(fā)布消息稱，將省內(nèi)的公主嶺、梅河口兩個縣級市變?yōu)椤笆≈惫堋?，正式啟動“省直管縣”體制改革試點。當(dāng)?shù)毓賳T形容說，這將是中國各地“省管縣”簡政放權(quán)最為徹底、力度最大的一次改革。

江蘇省泰興縣試點“省直管縣”已經(jīng)一年多，該縣財政局一位人士對本報稱，少了地級市的中間環(huán)節(jié)，管理效率明顯提高。

控制大城市規(guī)模

相比之下，地級市以及大城市的發(fā)展將受到一定的限制。前述消息人士透露，未來對地級市層面，側(cè)重的是對城市資產(chǎn)負(fù)債表、資源損耗等方面的考核，以及推進債券市場證券化，供水供暖、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，突出的是城市管理方面，而不是建設(shè)方面。

《決定》也提出，將建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于人的城鎮(zhèn)化。在推進人的城鎮(zhèn)化方面，《決定》就提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

這也意味著，在放開中小城市落戶的同時，未來北上廣深等一線城市以及一些二線熱點城市的落戶有可能進一步收緊。例如今年房價漲幅位居全國第五的廈門，日前就發(fā)布《廈門市人民政府關(guān)于調(diào)整我市購房入戶政策的通知》(下稱《通知》)指出，從12月10日起，在廈門出讓成交取得土地的商品住房項目將不再享有“購房入戶”政策。此外，2016年起購買廈門商品住房不再享受“購房入戶”政策。

不過，由于大城市具有的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育醫(yī)療等方面的優(yōu)勢，其對人口的吸引力仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市。今年以來，北上廣深四個一線城市以及廈門、南京等核心二線城市的房價仍然高速增長，而一些三四線城市房價漲幅很小，樓市過剩明顯。這也說明，只要這些資源優(yōu)勢沒變化，人們往大城市走的趨勢也不會改變。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員牛鳳瑞稱，城市發(fā)展有其客觀的規(guī)律，“我們的城鎮(zhèn)化要尊重市場經(jīng)濟的規(guī)律，不是想讓它發(fā)展就能發(fā)展的。”牛鳳瑞說，城市的本質(zhì)是人口與產(chǎn)業(yè)的集聚，因此大城市的資源配置水平更高，大城市對人們的吸引力更大。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成此前在接受本報采訪時也認(rèn)為，中國城市化道路應(yīng)該是一個市場化過程，哪里有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，人們就會轉(zhuǎn)到哪里去。產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)按照合理的分布，比如小城鎮(zhèn)應(yīng)該有合理的產(chǎn)業(yè)，這樣人口才會自動地集聚。