國務(wù)院發(fā)展研究中心副所長李佐軍:可持續(xù)發(fā)展的核心是正確處理政府與市場的關(guān)系

2013年12月04日 11:29
來源：經(jīng)濟觀察報

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鳳凰財經(jīng)訊 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍在11月28日由經(jīng)濟觀察報主辦的2012-2013年度可持續(xù)發(fā)展在中國高峰論壇暨頒獎典禮上發(fā)表演講，并表示可持續(xù)發(fā)展的核心也是正確處理政府與市場的關(guān)系。因為市場是優(yōu)化配置資源的機制，強調(diào)發(fā)揮市場的決定性作用，可以降低成本、提高效率，優(yōu)化配置資源，促進可持續(xù)發(fā)展。所以，如果我們將政府與市場的關(guān)系處理好了，可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)就解決了。以下為演講實錄：

一、三中全會引領(lǐng)改革進入新時代

三中全會決定的頒布，意味著中國改革進入新時代。我們可以用如下六句話來概括對三中全會決定的總體印象。

第一，改革的決心前所未有。決定指出，中國改革進入到攻堅期和深水區(qū)，改革要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，要突破利益固化的藩籬；改革是新的偉大革命；到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。所有這些都反映了黨中央國務(wù)院推進改革的堅定決心。

第二，改革的廣度前所未有。以前的歷次黨代會和三中全會，主要是推進經(jīng)濟體制改革，這一次是推進全面改革，即推進包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)制度在內(nèi)的“六位一體”改革。同時推進以往很少涉及的人口制度、司法制度和軍隊制度的改革。

第三，改革的深度前所未有。因為這次制度改革已經(jīng)觸及到很多不同主體的深層次權(quán)利配置，也觸及到一部分人的靈魂，所以改革的深度前所未有。

第四，改革的力度前所未有。改革的力度可以從改革的保障措施中看出。有很多改革保障措施，其中最重要的是組織保障。決定提出要設(shè)立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這比以往的國家體改委、國務(wù)院體改辦等改革管理協(xié)調(diào)機構(gòu)層級更高、更權(quán)威。

第五，改革的難度前所未有。一則改革將遇到不同觀念的障礙；二則改革將遇到既得利益的阻礙；三則改革所面臨的國內(nèi)外環(huán)境較以往更復(fù)雜，以前國際社會敞開懷抱歡迎中國加入國際大家庭，現(xiàn)在當(dāng)中國經(jīng)濟總量成為世界第二之后有些國家開始對我們保持警惕，同時我國經(jīng)濟增速開始從高速增長階段向中高速增長階段轉(zhuǎn)換，各種矛盾開始凸顯；四則要推進“六位一體”的改革，協(xié)調(diào)難度毫無疑問增加了。

第六，改革將釋放的紅利前所未有。改革將通過三個途徑釋放紅利：一是通過改善預(yù)期釋放紅利，如最近廣大投資者和消費者的預(yù)期就改善了，股價變化就是明證；二是改革可以通過優(yōu)化配置資源、提高整個國民經(jīng)濟的運行效率來釋放紅利；三是改革可以通過調(diào)動不同主體的積極性和創(chuàng)造性來釋放紅利。

二、三中全會決定與可持續(xù)發(fā)展

三中全會決定內(nèi)容十分豐富，其中與可持續(xù)發(fā)展關(guān)系最密切的有兩個方面：一是政府與市場的關(guān)系，二是生態(tài)文明制度建設(shè)。

（一）正確處理政府與市場的關(guān)系，促進可持續(xù)發(fā)展

政府與市場的關(guān)系的實質(zhì)是公權(quán)與民權(quán)的關(guān)系。政府代表公權(quán)，市場體現(xiàn)民權(quán)，市場實際上是產(chǎn)權(quán)、自由選擇權(quán)和平等交易權(quán)三種民權(quán)的集中體現(xiàn)。抓住政府與市場的關(guān)系，就抓住了經(jīng)濟體制改革的核心。人類文明幾千年來，最主要的關(guān)系就是政府與市場的關(guān)系。經(jīng)濟學(xué)研究的重點也是政府與市場的關(guān)系，重商主義強調(diào)政府的作用，亞當(dāng).斯密強調(diào)政府的作用，凱恩斯強調(diào)政府的作用，弗里德曼和科斯等強調(diào)市場的作用。多年來中國經(jīng)濟出現(xiàn)的高房價、地方債務(wù)、產(chǎn)能過剩等問題，若追根溯源都可追溯到政府與市場的關(guān)系沒有處理好上。因此，三中全會從正確處理政府與市場的關(guān)系入手，來推進中國經(jīng)濟體制改革，我認(rèn)為抓住了“牛鼻子”。

三中全會決定對正確處理政府與市場的關(guān)系從兩個層面予以了強調(diào)。

一方面，更多更強地發(fā)揮市場的作用。決定指出，新一輪改革的重點是經(jīng)濟體制改革，經(jīng)濟體制改革的核心是正確處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。決定性作用與以往強調(diào)的基礎(chǔ)性作用有較大的差別：基礎(chǔ)性作用比較形象地說就是市場在下面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府在上面發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)性作用；而決定性作用是主與次的關(guān)系，市場為主，政府為次，最終決定權(quán)在市場手里。這樣就把市場的地位提到了一個前所未有的高度，有力地回應(yīng)了對市場化改革的質(zhì)疑，堅定了中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的決心。那么，我們要建設(shè)一個什么樣的市場經(jīng)濟呢？決定強調(diào)要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場經(jīng)濟，即：建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟，破除各種地方封鎖，打擊地方保護主義，消除不利于全國統(tǒng)一市場建設(shè)的各種障礙，要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；同時要建設(shè)開放市場，對外要開放對內(nèi)也要開放，改革審批制度，建立負(fù)面清單制度，在清單之外的所有領(lǐng)域各種主體都可以平等進入，推進工商注冊便利化；還要建設(shè)競爭有序的市場，破除壟斷，放開價格，凡是能由市場決定的價格一律放開，自然壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)價格也要放開。由于產(chǎn)品市場已有很好的基礎(chǔ)，今后重點是發(fā)展生產(chǎn)要素市場，包括資金市場、土地市場和技術(shù)市場等。資金市場或金融市場，要加快推進利率市場化和實現(xiàn)人民幣資本項目自由可兌換，完善人民幣匯率市場化形成機制；土地市場要盡快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用用市場；技術(shù)市場要建立主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項目和經(jīng)費分配、成果評價的機制。

可持續(xù)發(fā)展的核心也是正確處理政府與市場的關(guān)系。因為市場是優(yōu)化配置資源的機制，強調(diào)發(fā)揮市場的決定性作用，可以降低成本、提高效率，優(yōu)化配置資源，促進可持續(xù)發(fā)展。所以，如果我們將政府與市場的關(guān)系處理好了，可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)就解決了。

另一方面，更好地發(fā)揮政府的作用。第一，要明確政府的定位，轉(zhuǎn)變政府的職能。三中全會決定明確指出，政府的基本職能是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境。第二，政府要放權(quán)分權(quán)，也就是要推進審批制度改革，實際上這項改革已經(jīng)在推進了，決定指出，企業(yè)投資項目，除了安全性、戰(zhàn)略性、公益性項目之外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。第三，改革政府的考核導(dǎo)向。我們以前是以GDP論英雄，決定指出，要糾正單純以經(jīng)濟增長速度評論政績的傾向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。

更好地發(fā)揮政府的作用與促進可持續(xù)發(fā)展有非常密切的關(guān)系。政府的五項基本職能中，保護環(huán)境就是促進可持續(xù)發(fā)展。在政府新的考核導(dǎo)向指標(biāo)中，前三項指標(biāo)資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益都是可持續(xù)發(fā)展方面的指標(biāo)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，也就是要將政府的工作更多轉(zhuǎn)變到促進可持續(xù)發(fā)展上來。

（二）建設(shè)生態(tài)文明制度體系，促進可持續(xù)發(fā)展

三中全會決定強調(diào)要用制度來保護環(huán)境，這就抓住了問題的關(guān)鍵。因為可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果取決于人的行為，人的行動取決于好的制度安排。我們可以將三中全會決定中的生態(tài)文明建設(shè)制度體系概括為資源節(jié)約制度、環(huán)境保護制度兩個方面。

一方面，建立健全資源節(jié)約制度。一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，這個制度非常重要，研究市場經(jīng)濟的人都知道，市場經(jīng)濟的基石就是產(chǎn)權(quán)，自然資源之所以造成了浪費和破壞，一個很重要的原因就是自然資源產(chǎn)權(quán)沒有明晰，沒有保護它的責(zé)任主體，因此要節(jié)約資源，就必須使每一項自然資源有主、有產(chǎn)權(quán)、有保護的責(zé)任主體。二是健全自然資源用途管制制度，就像土地用途管制制度一樣，對不同的自然資源實施用途管制，達(dá)到節(jié)約資源的目的。三是實行資源有償使用制度，之所以很多資源被浪費，一個重要原因是資源公有，可以免費使用，誰都可以去踩一腳。實行資源有償使用，就是要使資源使用者在使用時付出一定的代價和成本，從而達(dá)到節(jié)約資源的目的。四是健全能源、水、土地等重節(jié)約集約使用制度，不僅要集約還要節(jié)約利用資源。五是完善集體林權(quán)體制改革，這個制度前幾年已開始推出，還要繼續(xù)深化完善。六是健全全國自然資源資產(chǎn)管理體制，將各相關(guān)管理部門的責(zé)權(quán)利關(guān)系理順，形成保護自然資源的合力。還要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。

另一方面，建立健全環(huán)境保護制度。一是實行最嚴(yán)格的源頭保護制度，如對水源地等實行最嚴(yán)格的保護；二是實行最嚴(yán)格的損害賠償制度，誰損害了環(huán)境就要賠償，并依法追究刑事責(zé)任；三是實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，若誰在任期之內(nèi)造成了環(huán)境損害，不管走到哪里，都要追究到底；四是完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，誰若開發(fā)了煤礦造成了生態(tài)破壞，他就有責(zé)任對其進行生態(tài)修復(fù)；五是建立生態(tài)補償制度，對那些開展植樹造林產(chǎn)生很多生態(tài)效益的地方，受益地區(qū)要對其進行補償，政府要通過轉(zhuǎn)移支付進行補償，以調(diào)動其進一步保護好生態(tài)環(huán)境的積極性；六是建立生態(tài)紅線制度，包括堅持實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，建立國家公園體制等。通過劃分生態(tài)紅線，對各個主體發(fā)出強烈而鮮明的信號；七是完善污染物排放許可證制度，即企業(yè)在排放前必須要拿到污染物排放許可證；八是實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，今后每個企事業(yè)單位都要有總量控制指標(biāo)，不是說不能超過，若超過了可以拿錢到交易市場去買指標(biāo)，如果控制得好也可以去市場上賣指標(biāo)；九是發(fā)展環(huán)保市場，包括節(jié)能交易市場、碳排放權(quán)交易市場、污染排放權(quán)交易市場和水權(quán)交易市場等，通過市場化手段以更低的成本、更高的效率來推進節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展；十是建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物的環(huán)境保護管理制度，進行獨立環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。同時，還要建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制、污染防治區(qū)域聯(lián)動機制等。

總之，三中全會決定提出了一套完整的生態(tài)文明建設(shè)制度體系。如果把“十八大”報告中的生態(tài)文明制度加在一起就構(gòu)成了一個更加完整的體系。有了這一套制度體系之后，可持續(xù)發(fā)展就好辦多了。

三、三中全會決定可能產(chǎn)生的影響

（一）對宏觀經(jīng)濟的影響

對短期宏觀經(jīng)濟走勢的影響。短期是指未來幾個月。三中全會決定短期會通過改善預(yù)期，增加投資和消費，增加存貨，釋放改革紅利，從而對未來幾個月的經(jīng)濟增長形成向上支撐的作用。2013年三季度GDP增長了7.8%，較二季度7.5%明顯回升，但9月份以來有些數(shù)據(jù)又開始小幅下調(diào)，對四季度經(jīng)濟增長帶來了下行壓力。三中全會決定釋放的改革紅利，尤其是預(yù)期的改善，將使四季度的經(jīng)濟增長不至于過快下滑，甚至與三季度大致持平。

對中期宏觀經(jīng)濟走勢的影響。中期是指明后年。三中全會決定對中期經(jīng)濟的影響則較為復(fù)雜。對調(diào)結(jié)構(gòu)毫無疑問是正面的刺激作用，因為改革必定促進結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是對經(jīng)濟增長來說既有托的作用，也有壓的作用。托的作用不必多說，很容易理解，為什么還有壓的作用？有兩個方面的原因：第一，改革就是要更多地發(fā)揮市場的決定性作用，轉(zhuǎn)變政府職能。真要實實在在地推進改革，就意味著各級地方政府再也不能像以前那樣，按照GDP政績導(dǎo)向，通過大投資、大融資、大負(fù)債、大建設(shè)、大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，來實現(xiàn)短期的泡沫式高速增長了，這會對高速增長形成某種抑制。第二，改革可能帶來結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛，影響經(jīng)濟增長。多年來，中國經(jīng)濟積累了很多不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)發(fā)展的問題，如高房價、產(chǎn)能過剩、地方債務(wù)過重、金融風(fēng)險等。改革在調(diào)整現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)、建立房地產(chǎn)調(diào)控和產(chǎn)能過剩長效機制的過程中，可能會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生某種抑制作用，以實現(xiàn)沒有水分的增長。

對長期宏觀經(jīng)濟走勢的影響。長期是指經(jīng)過中期調(diào)整之后的時期。在經(jīng)過中期經(jīng)濟增速換檔期和結(jié)構(gòu)調(diào)整鎮(zhèn)痛期之后，三中全會一系列改革將通過改善預(yù)期、激發(fā)活力、優(yōu)化配置資源這三個方面釋放改革紅利，促使中國經(jīng)濟走上持續(xù)健康發(fā)展的軌道，形成沒有水分的增長，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

（二）對產(chǎn)業(yè)的影響

先來看受益的產(chǎn)業(yè)。一是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明制度體系對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)會形成激勵，而且節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)符合消費者的偏好，也適應(yīng)世界潮流。二是生態(tài)產(chǎn)業(yè)，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)產(chǎn)業(yè)、沙漠治理產(chǎn)業(yè)等，生態(tài)文明制度體系建設(shè)將有利于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是部分資源能源行業(yè)，隨著一些資源能源價格的放開，短期內(nèi)價格可能上漲，有利于這個行業(yè)的發(fā)展。四是文化產(chǎn)業(yè)，包括文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、傳媒產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)等，因為三中全會決定強調(diào)推進文化體制改革，建設(shè)文化市場體系，鼓勵民營資本進入文化行業(yè)，發(fā)展各種文化小微企業(yè)等。五是大健康產(chǎn)業(yè)，包括醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、保健產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等，因為三中全會決定強調(diào)要發(fā)展民營醫(yī)院，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。六是民營金融業(yè)，因為決定指出允許發(fā)展民營銀行等金融機構(gòu)。七是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等，決定強調(diào)要保障農(nóng)民的土地、集體資產(chǎn)和生產(chǎn)要素權(quán)益等，這些權(quán)利的保障為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供有力的制度保障，會激活農(nóng)村的各種優(yōu)勢資源，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。八是與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)的行業(yè)，如綠色低碳建筑業(yè)等。九是軍工行業(yè)，無論是促進軍民融合發(fā)展，還是設(shè)立國家安全委員會，都對軍工行業(yè)發(fā)展提供了支持。十是婦女兒童用品行業(yè)，“單獨兩孩”政策的推出，會增加這些行業(yè)產(chǎn)品的需求。

再來看受到挑戰(zhàn)的行業(yè)。一是房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，若按照決定要求，推進土地制度改革，加快房產(chǎn)稅立法并適時推進改革，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺等，則對房地產(chǎn)泡沫會形成抑制。二是壟斷行業(yè)，決定反復(fù)強調(diào)要建立公平競爭的市場經(jīng)濟，反對特權(quán)壟斷，無疑對壟斷行業(yè)會形成了挑戰(zhàn)。三是“三高”行業(yè)，即高消耗、高污染、高排放行業(yè)，生態(tài)文明制度體系的建設(shè)會對這些行業(yè)的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

（三）對企業(yè)的影響

一是對企業(yè)權(quán)利的影響。決定推出的一系列改革對國有企業(yè)和民營企業(yè)的影響不完全一樣，增加了民營企業(yè)的公平競爭權(quán)利，減少了國有企業(yè)的特權(quán)。二是對企業(yè)責(zé)任的影響。各種企業(yè)的資源節(jié)約、環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任肯定增加了。三是對企業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品選擇的影響。處于上述受益行業(yè)中的企業(yè)產(chǎn)品將可能壯大，處于上述受到挑戰(zhàn)行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)品則可能收縮。四是對企業(yè)區(qū)域布局的影響。決定強調(diào)要建設(shè)全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，這意味著企業(yè)在中西部地區(qū)、一些新型城鎮(zhèn)和農(nóng)村有了更多的投資機會。五是對企業(yè)投資方式的影響。決定一系列改革的推進將抑制投機性投資，激勵實體性投資。

四、企業(yè)應(yīng)對新改革形勢的幾點建議

第一，認(rèn)清形勢。認(rèn)清發(fā)展形勢和改革形勢兩種形勢。認(rèn)清發(fā)展形勢，尋找合適的投資時機。認(rèn)清改革形勢，了解其對經(jīng)濟增長的影響。

第二，抓住機遇。在認(rèn)清形勢的基礎(chǔ)上，抓住宏觀經(jīng)濟形勢變動中的機遇，抓住受益產(chǎn)業(yè)投資的機遇，抓住新區(qū)域成長的機遇，抓住權(quán)利增加帶來的機遇。

第三，迎接挑戰(zhàn)。迎接宏觀經(jīng)濟還有波動帶來的挑戰(zhàn)，迎接結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛帶來的挑戰(zhàn)，迎接不利行業(yè)帶來的挑戰(zhàn)，迎接特權(quán)減少帶來的挑戰(zhàn)（對國有企業(yè)來說）。

第四，找準(zhǔn)定位。定位很重要，定位決定成敗，定位是第一生產(chǎn)力。在新的發(fā)展和改革形勢下，企業(yè)要對自己原來的定位做適應(yīng)性調(diào)整。首先要找準(zhǔn)市場定位，要知道目標(biāo)客戶是誰，目標(biāo)客戶的核心需求是什么；然后要找準(zhǔn)產(chǎn)品或服務(wù)定位，圍繞目標(biāo)客戶的核心需求提供其需要的產(chǎn)品或服務(wù)；接著要找準(zhǔn)企業(yè)的盈利模式定位；還要找準(zhǔn)企業(yè)的組織機制定位和營銷渠道定位等。

第五，升級產(chǎn)品。要迎接中國經(jīng)濟進入增速換擋期和“高成本時代”到來的雙重挑戰(zhàn)，以改革創(chuàng)新的意識，推進產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級，提高產(chǎn)品附加值，尋找“藍(lán)?！保嵘诵母偁幜?。

第六，創(chuàng)新制度。貫徹落實三中全會精神，創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、公司治理制度、管理制度等，向制度創(chuàng)新要活力、要效益，提升自身可持續(xù)的競爭力。

第七，降低成本。在國際經(jīng)濟依然沒有完全復(fù)蘇、國內(nèi)經(jīng)濟增速階段轉(zhuǎn)換、國內(nèi)外市場需求不如以前、各種外部成本上升的情況下，企業(yè)只有苦練內(nèi)功，降低內(nèi)部成本，擴大盈利空間，才能延長生存時間。

第八，適當(dāng)投資。在改革紅利釋放的過程中，可以考慮進行適當(dāng)投資。但在經(jīng)濟“市場底”沒有真正到來的情況下，重大投資時機還有待進一步觀察。只有當(dāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛過去了，在三中全會改革長期紅利的釋放下，大投資則可以考慮了。