中財辦副主任稱決定不是寫寫而已要一錘一錘釘下去

2013年11月27日 16:29
來源：財經(jīng)國家周刊

人參與條評論

三中全會的改革邏輯

專訪中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民。這次的《決定》不是寫寫而已，而是要一錘一錘釘下去

作為全會文件的直接起草者，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為，現(xiàn)在的中國改革早已不是當(dāng)年可能人人得利的普惠制改革，而是要深刻觸動既得利益的深層變革。

歷史上有過一個部門提出方向同時能協(xié)調(diào)推動改革的先例，但是到了當(dāng)下調(diào)整利益格局的攻堅期，沒有一個高層次的推動機(jī)構(gòu)，改革是不可能實質(zhì)推動的，楊偉民這樣解析中央將成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組)的背景。

國家的改革機(jī)構(gòu)的變遷和早年的體改委的沉浮成為了我們國家改革的縮影。與前一個歷史時期的改革已經(jīng)完全不同，好改的改革基本都已改完。楊偉民說，總書記講得非常清楚，我們的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅期。

部門利益和央地關(guān)系的調(diào)整，是這個國家屢次改革都要下決心觸動的頑強(qiáng)壁壘和敏感神經(jīng)，本次全面改革當(dāng)然也深刻地涉及到這些問題，在國家計委及現(xiàn)在的國家發(fā)改委工作了22年的楊偉民，在任發(fā)改委秘書長時，牽頭組織編制了實施時阻力巨大的全國主體功能區(qū)規(guī)劃，其中的感慨他都了然于胸。

1992年鄧小平同志在著名的南方講話中提出了后來被視為衡量一切國家工作是非得失的判斷標(biāo)準(zhǔn)——“三個有利于”，也就是是否“有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力、有利于增強(qiáng)社會主義國家的綜合國力、有利于提高人民的生活水平”。

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出了“市場在資源配置中起決定性作用”這一論斷，這也很大程度上引起了市場的熱議。楊偉民認(rèn)為，“基礎(chǔ)性”改為“決定性”是本次會議最大的理論突破，“是否能讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用”可能成為小平同志提出“三個有利于”后的第四個“有利于”評判標(biāo)準(zhǔn)。

在接受《財經(jīng)國家周刊》記者的采訪中，楊偉民兩次將“決定性”誤說成“基礎(chǔ)性”，他笑稱這個詞說了20多年了，習(xí)慣的力量非常強(qiáng)大，而在改革中如何能打破慣性思維和行為范式也是同樣道理的艱巨課題。

旨在跨越“中等收入國家陷阱”

楊偉民介紹說，盡管在很多“發(fā)展”的方面，我們面臨的很多問題也很緊迫，但中央領(lǐng)導(dǎo)指示，這次《決定》就是要集中寫改革，尤其是重大改革，只有改革的內(nèi)容才能寫進(jìn)去，目的就是服務(wù)于國家的整個發(fā)展階段，順利跨越“中等收入國家陷阱”。

《財經(jīng)國家周刊》：民眾在此次三中全會召開前有著巨大期待，因為其中包含大量的改革預(yù)期，從之前各種渠道在猜測全會內(nèi)容就可見一斑，應(yīng)該說歷史性地形成了一種全面關(guān)注中央全會的社會局面。在《決定》公布后，社會各界也反映強(qiáng)烈，我們想知道，作為起草人，從你的角度如何看待這次會議的地位以及確定的各項改革措施？

楊偉民：我認(rèn)為應(yīng)該首先注意到我們國家所處的歷史階段。中國的改革進(jìn)入到了攻堅期和深水區(qū)，同時整個社會也進(jìn)入到矛盾集中凸顯期。在這樣一個大的形勢下，我們推出這樣一個全面深化改革的《決定》。因為我們國家發(fā)布的各種《決定》很多，這份文件可稱為“全面改革60條”，這份文件的意義非常重大，只有通過全面的深化改革才能引領(lǐng)我們國家經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，跨越中等收入國家陷阱，克服各種各樣的社會矛盾和風(fēng)險，未來順利實現(xiàn)全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興的中國夢這樣的宏偉目標(biāo)。

這次改革的意義的重要性，我覺得在一定意義上來說可以和十一屆三中全會相媲美，全會的地位和作用也將是不亞于十一屆三中全會的，因為這可以說是號召全黨全國各族人民破除我們現(xiàn)在仍然存在的體制障礙的“進(jìn)軍號”。

這個《決定》經(jīng)歷了半年多的起草過程，習(xí)近平總書記對文件起草組上報的每一稿，都認(rèn)真審閱，提出許多重要修改意見。全會召開前的6個多月時間里，總書記先后3次主持中共中央政治局常委會會議、2次主持中共中央政治局會議、多次主持文件起草組全體會議，研究部署起草工作，討論審議《決定》稿。

在《決定》的兩萬多字中，可以說“句句是改革，字字有力度”。

在參與起草過程中，有兩個原則我有著切身體會。第一個原則是從起草伊始中央領(lǐng)導(dǎo)就思想非常明確，這次只寫改革，尤其是重大改革，在發(fā)展方面我們也面臨很多問題也很緊迫，但是這次不寫，只有改革的內(nèi)容才能寫進(jìn)文件中。

二是包括全會征求意見修改過程中，把握的一個重要原則是，如果要把既定的一條重大改革措施力度減弱，除非有特別充足的理由，原則上是不能改的，也就是說要保持改革的力度只能加強(qiáng)不能被削弱。

這兩條原則表明我們這次改革措施都是非常重大的，《決定》中的每一句話，可能實施后都會給這個領(lǐng)域未來的體制機(jī)制產(chǎn)生重大影響，我認(rèn)為這也充分體現(xiàn)了新一屆黨中央敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛?/p>

《財經(jīng)國家周刊》：在會議公報和《決定》公布之后，外界也敏銳地觀察到了市場在資源配置中的作用由原來“基礎(chǔ)性”改為了“決定性”，并且在隨后的輿論中引起了外界的熱烈討論，我們在起草過程中是如何確立這一論斷的？

楊偉民：我認(rèn)為這一條也是抓住了我們國家現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)問題的一個根本，為什么這么說？雖然我們經(jīng)過20多年建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革，我們國家也可以說是初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但目前的經(jīng)濟(jì)體制在很多方面仍很不完善。

這次改動雖然只有兩個字，但意義是不可估量、非常重大的，我個人覺得未來發(fā)揮的作用將不亞于十四屆三中全會提出來的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的重大論斷。

全會前一個階段大家都經(jīng)歷了，關(guān)于接下來我們應(yīng)該如何推進(jìn)改革，國內(nèi)外都有很多議論，各個智庫也都提出了自己的想法，但是我覺得很多都沒有點到問題的根本，問題的根本在哪里？

如果我們?nèi)匀粓猿诌^去的認(rèn)識水平，仍然認(rèn)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)僅僅是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，上邊還有一種力量決定資源配置的話，那么根據(jù)這樣一種認(rèn)識設(shè)計出來的財稅體制也好、金融體制也好，方向和力度上都會有大問題。所以這一論斷，是以后所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的突破口，這點突破了其他領(lǐng)域的問題都好辦了。

我們面臨的很多現(xiàn)實問題，比如說現(xiàn)在最突出的是產(chǎn)能過剩問題，任何一個國家在一定時期一定程度上都會有產(chǎn)能過剩，但是我們國家產(chǎn)生這個問題的原因除了市場本身的盲目性以外，其中在很大程度上是由于我們各級地方政府對資源配置的強(qiáng)烈干預(yù)，各個地區(qū)都去定一個投資目標(biāo)，上一些項目，各地產(chǎn)能上去了，對全國來講就過剩了。其他比如城市病嚴(yán)重、耕地占用過多、地方債風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，很大程度上都與政府干預(yù)過多有關(guān)。

過去說的“三個有利于”，現(xiàn)在我認(rèn)為應(yīng)該再加一個“是不是有利于發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用”，來審視每個領(lǐng)域改革制度安排的效用。今年我們推動了一些改革，包括今年上半年經(jīng)濟(jì)增速稍微有些下滑，當(dāng)時各個方面都以為中央政府會出手，但是政府沒有動，是因為我們要發(fā)揮市場在宏觀經(jīng)濟(jì)中的穩(wěn)定器作用，我們要相信經(jīng)過35年的改革建立起的市場機(jī)制能夠發(fā)揮作用、進(jìn)行自動調(diào)節(jié)。

如果用另外一種思路來審視一下也可以觀察出來，我們現(xiàn)在產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的領(lǐng)域，比如鋼鐵、水泥、玻璃、造船等還包括一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的風(fēng)電、太陽能，這些領(lǐng)域的共同點在哪里？都是政府比較關(guān)注的領(lǐng)域。而恰恰是我們放得比較早的方面，比如說輕紡、家用電器、輕工這些領(lǐng)域，產(chǎn)能過剩情況相對好很多。

因此，在我們國家解決現(xiàn)實的問題，還是要堅持市場化的改革方向，政府減少對經(jīng)濟(jì)的不合理干預(yù)，這也是這次作出這樣一個重大判斷重要的依據(jù)和理由。

財稅和國企改革將起二次浪潮

一個國家的治理制度很大程度上是分配制度的反映，盡管宏觀但涉及到每一位民眾，在財稅和國企改革方面，都涉及到國家與民眾，政府與市場之間的利益關(guān)系再分配，這些改革能多大程度上得到實施，考驗著執(zhí)政者的決心?！敦斀?jīng)國家周刊》：國家治理中的宏觀性問題特別引人關(guān)注，因為這背后關(guān)系到的是政府與民眾的利益分配問題，說起來宏大，但其實與民眾有著最為直接的關(guān)系，所以外界非常關(guān)注本次改革在分配制度，特別是在財稅體制的下一步的改革是怎樣籌劃的？

楊偉民：我覺得財稅體制改革是我們下一步深化改革的重點領(lǐng)域。我們上一輪的財稅體制改革是在90年代，1994年當(dāng)時財稅體制改革的目標(biāo)是“提高兩個比重”，就是提高國家財政收入占GDP的比重，提高中央財政收入占整個國家財政收入的比重，那就意味著在整個GDP的這個蛋糕當(dāng)中企業(yè)和居民利益要減少，然后在整個財政收入當(dāng)中地方要少得多，當(dāng)時這么做是非常必要的，因為當(dāng)時面臨著財政收入占GDP比重大幅度下滑的局面，一個國家跟一個家庭是一個道理，最基本的就是人和財，如果沒有資金保障一個國家怎么能夠治理好呢？

但經(jīng)過20多年的改革，由于我們有些當(dāng)初設(shè)想的財政體制的措施沒有完全落實下去，這當(dāng)然實際上要涉及到一些利益格局調(diào)整，主要體現(xiàn)在中央和地方、地區(qū)和地區(qū)之間。另外最突出的問題就是我們現(xiàn)在的財稅體制還沒有起到一個能夠更大程度上促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，能夠轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用，所以這次《決定》提出來，科學(xué)的財政體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，這個表述的含義是非常深的，那具體意味著什么呢？

我個人認(rèn)為，現(xiàn)在的財稅體制還是不盡科學(xué)的，在維護(hù)市場統(tǒng)一方面還是有弊端的，還沒有起到促進(jìn)社會公平的作用，同時還沒有能夠更好地起到資源的優(yōu)化配置作用。一些最應(yīng)該保護(hù)的產(chǎn)品和領(lǐng)域恰恰沒有稅，比如說我們特別重要的一些資源、環(huán)境類的領(lǐng)域還沒有稅，如果可以征稅，客觀上就會加大消耗資源和破壞環(huán)境的成本，那么企業(yè)和市場可能就會自覺去約束自己的行為了。

另外在維護(hù)社會公平正義方面，現(xiàn)行的稅制還沒有起到調(diào)節(jié)居民之間群體之間收入差距的這樣一個作用，因為我們個人所得稅還是按照個人來收的，比較合理的可能是按家庭來收，比如，如果家里有一個人有工作，一個人沒工作，一平均可能收入低了，但是按照個人來講就變成一個該收稅還可能收高稅率的收入。

另外，在地區(qū)之間，現(xiàn)行稅制助長了地方盲目擴(kuò)大投資，盲目去建設(shè)新城新區(qū)這樣一種傾向。地方為什么這么干？主要原因是現(xiàn)在的稅制條件下地方?jīng)]有一個穩(wěn)定稅種，那逼著地方上采取另外一種方式去籌集資金，擴(kuò)大稅源來保當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖搿?/p>

《財經(jīng)國家周刊》：這次也提到明確事權(quán)邊界的問題，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，對這個表述應(yīng)該怎么理解？從中央而言，是應(yīng)該收事權(quán)呢還是要放財權(quán)？

楊偉民：剛才講到了財稅體制是一個國家治理的基礎(chǔ)性制度，任何一個國家都涉及到中央政府和地方政府之間的財權(quán)問題，但是這個蛋糕怎么切、根據(jù)什么來切，就是要根據(jù)事權(quán)。

我們現(xiàn)在存在的問題就是，中央政府集中的財力比較多，相對承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任比較少，而地方政府占整個財政收入的比重比較低，但是大量的事權(quán)卻由地方政府來承擔(dān)，這是不合理的。

接下來要做的是首先要明確事權(quán)，我們首先要把中央到底干什么，省級政府主要要干什么，市縣政府主要干什么，要大體上分一下，然后再根據(jù)各自承擔(dān)的事權(quán)確定大體的支出責(zé)任，這樣的話中央和地方在財力和事權(quán)的關(guān)系問題上，大體上能夠平衡，這樣也就能減少國家層面今后任意去設(shè)置各種各樣的專項轉(zhuǎn)移支付，這也是一個國家治理體系完善的重要部分，是國家治理成熟的標(biāo)志。

《財經(jīng)國家周刊》：你提到這次的改革可能掀起國企改革的第二波浪潮。上世紀(jì)90年代的那一輪國企改革后，這些年的國企從業(yè)績方面顯得相當(dāng)不錯，但也正因為此，發(fā)展好時持續(xù)改革的動力就顯得不足?！稕Q定》提出要積極推進(jìn)“混合所有制”，你如何看待即將啟動的下一輪的國企改革？

楊偉民：混合所有制是一個老概念，但是這次提出有著新內(nèi)涵、新定義、新方向。在公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)之間會更加強(qiáng)調(diào)平等，今后既要發(fā)展國有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，也要積極鼓勵發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

《決定》提出，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。

國有企業(yè)第一波改革是在20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時國有企業(yè)改革是整個經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)。本次全會《決定》中提出的諸多深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)改革方面的新思路、新任務(wù)，有效實施《決定》關(guān)于國企改革的任務(wù)和舉措，必將掀起國有企業(yè)的第二波改革。

目前民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些障礙，如“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”，根子在于我們從思想上沒有把非公有制經(jīng)濟(jì)放在與公有制經(jīng)濟(jì)同等的地位上。全會在完善基本經(jīng)濟(jì)制度方面的一大突破和創(chuàng)新，就是更加公平地對待和認(rèn)識各種所有制經(jīng)濟(jì)。

過去我們將個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)作為補(bǔ)充，后來承認(rèn)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但加了“在法律規(guī)定范圍內(nèi)”的前提。十五大把非公有制經(jīng)濟(jì)作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但沒有與公有制經(jīng)濟(jì)放在一起講。這次放在一起講都是重要組成部分，十分鮮明，表明兩者沒有老大、老二之分了。

三中全會之后

三中全會出臺了綱領(lǐng)性的改革文件，而接下來的任務(wù)就是如何能逐步落實改革？中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱“改革領(lǐng)導(dǎo)小組”)這樣一個機(jī)構(gòu)將如何運轉(zhuǎn)？楊偉民說，有些改革方面的最大公約數(shù)現(xiàn)在還看不出來，有些還存在爭議，所以我覺得要在中央統(tǒng)籌下推進(jìn)，由改革領(lǐng)導(dǎo)小組這樣一個機(jī)構(gòu)來掌控全局，不能夠自行其事一哄而起，膽量要大但是步子要穩(wěn)，我們不能太著急，不是一個《決定》就可以把一切事情能夠做完，要一步步來?！敦斀?jīng)國家周刊》：全面改革的綱領(lǐng)已經(jīng)出臺，接下來民眾關(guān)心的是這些利好政策下一步如何逐步落實？

楊偉民：下一步怎么去推進(jìn)這個改革，這個可能需要更耐心一點，別太著急。不是一個《決定》就能把一切事情做完，要一步步來，比如我們的領(lǐng)導(dǎo)小組怎么建？工作怎么推動？和過去的機(jī)制是否有一個聯(lián)席制度？

在起草過程中，或者說整個社會似乎都有一種意見看法或者說情緒，認(rèn)為是文件寫的可能很好但是能不能落實，這次至少有三條能夠看到這個決定不是寫寫而已，而是像總書記講的要發(fā)揚釘釘子的精神，一錘一錘釘下去。其一就是中央決定成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這就有了組織保障，這個和過去是不一樣的；第二非常明確地提出來到2020年這樣一個時間段，如果不算今年，未來7年時間，完成60條改革任務(wù)，時間表說得很清楚。每一個地方的改革都有一個最后的邊界底線，在這之前必須完成。

中央成立這樣的機(jī)構(gòu)其中有一個職能是督促落實，我相信下一步在健全機(jī)構(gòu)、分解任務(wù)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等等各個方面，改革領(lǐng)導(dǎo)小組都會提出一個非常清晰的時間表和路線圖。

《財經(jīng)國家周刊》：改革領(lǐng)導(dǎo)小組是怎樣的一個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)？機(jī)構(gòu)內(nèi)部是什么樣的架構(gòu)？與原來政府部門之間又是什么樣的關(guān)系？

楊偉民：我理解這個新機(jī)構(gòu)就是一個高層次、全方位、做決策、抓落實的一個機(jī)構(gòu)，以保障我們各項改革任務(wù)能夠順利地實施和完成。

我們改革早已不像原來普惠式的人人得利的那種改革，那時候可能有一個部門提出方向并且能協(xié)調(diào)推動一些改革，但是到了調(diào)整利益格局的攻堅期，特別是我們到了只有全面改革才能深化改革這個階段，沒有一個高層次的推動機(jī)構(gòu)，很多改革是難以推動下去的。

從前一段時間大家對改革的評價包括詬病來看，我們在改革進(jìn)入到深水區(qū)和攻堅期的時候，如果單靠一個部門來推動改革，特別是推動全方位的改革，顯然很難勝任，任何單個部門都不可能承擔(dān)起全面的重任，所以設(shè)計這樣一個機(jī)構(gòu)是非常必要的，這樣能夠?qū)⒏母锶蝿?wù)逐條地、分年度地積極穩(wěn)妥有步驟地落實下去。

現(xiàn)在對一些具體領(lǐng)域的改革怎么改，雖然有一些領(lǐng)域是有共識的，但同時也有一些領(lǐng)域共識還不夠，也就是最大公約數(shù)還看不出來，有些也有爭議，所以要在中央的統(tǒng)籌下推進(jìn)，不能夠自行其事一哄而起，膽量要大但是步子要穩(wěn)，所以有這樣一個機(jī)構(gòu)要掌控全局是非常重要的。我們改革是有方向、有原則的，不能是休克療法，我們是積小勝為大勝的改革模式，而且實踐證明這種模式是有效的，所以我們要繼續(xù)堅持。