中國低空開放第一步：通航管理大幅放權(quán)

2013年11月21日 00:21
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：肖夏

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中國通航政策改革終于邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

11月19日，中國民用航空局（下稱民航局）和解放軍總參謀部共同頒布的《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）在民航局官網(wǎng)公開。依據(jù)這份文件的描述，通用航空的飛行任務(wù)、起降標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場資源、飛行員國籍多個(gè)方面的政策限制出現(xiàn)明顯松動(dòng)，尤其通航飛機(jī)執(zhí)飛前的審批程序大幅度簡化。

在民間資本和地方政府的合力下，中國通用航空產(chǎn)業(yè)近十年來高速發(fā)展，但行業(yè)卻受制于行前審批、飛行空域等方面的限制，近幾年來要求修改低空飛行政策的呼聲不斷。此番三中全會后出臺的通航新政，就政府對通用航空產(chǎn)業(yè)的管理進(jìn)行了大幅度放權(quán)，相較于十年前出臺的《通用航空飛行管制條例》（下稱《條例》）明顯進(jìn)步。

但眾多行業(yè)人士紛紛向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道強(qiáng)調(diào)，這份文件僅僅能被視為低空開放的第一步，需要等到后續(xù)的《低空空域劃設(shè)規(guī)定》和修訂后的《通用航空飛行管制條例》出臺才能判斷低空開放的程度。

中國航空運(yùn)輸協(xié)會通航委副秘書長唐繼龍20日對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，這份《規(guī)定》突破了審批障礙這一低空開放的最大制約，對于通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說是根本性的變革，意味著后續(xù)政策的出臺將會加快。

資本市場在文件出臺后迅速作出了反應(yīng)。11月19日，中信海直、川大智勝、威海廣泰等一批通航產(chǎn)業(yè)鏈上的公司股票紛紛漲停。

多項(xiàng)限制放開

通用航空是除從事定期客貨運(yùn)等公共航空運(yùn)輸之外的其他民用航空活動(dòng)的所有飛行總稱，包括農(nóng)林作業(yè)、應(yīng)急援救、海洋勘探與維權(quán)，以及私人飛行等類型。

11月19日發(fā)布的《規(guī)定》比起2003年出臺的《條例》有了明顯進(jìn)步。北京航空航天大學(xué)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策研究中心主任高遠(yuǎn)洋向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，相比之下，《規(guī)定》將飛行任務(wù)審批的批準(zhǔn)對象和審批主體明確化，管理出現(xiàn)明顯松動(dòng)。對比兩份文件可以看出，涉及審批的部分，已經(jīng)沿用十年的《條例》在審批主體、審批對象、審批程序多個(gè)環(huán)節(jié)都相對模糊。

根據(jù)《規(guī)定》，除9種單獨(dú)列出的特殊情況外，通用航空飛行任務(wù)將不再需要辦理任務(wù)申請和審批手續(xù)，只需在飛行前按照飛行管制規(guī)定提出飛行計(jì)劃申請，并說明任務(wù)性質(zhì)。行業(yè)人士一致認(rèn)為，這一內(nèi)容大大簡化了通航飛行任務(wù)的行前審批程序。

派珀天極飛機(jī)（中國）有限公司CEO陳澍就感嘆，《規(guī)定》行文從“只有XX可以做”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕爸挥蠿X需要審批，其他自由選擇”，真正體現(xiàn)了十八屆三中全會提出的“市場占支配地位”的精神，僅這一精神的落實(shí)便是重要突破。

根據(jù)這份文件，九種仍然需要由軍方審批的飛行任務(wù)主要是指涉及跨國邊境、港澳臺、航空攝影、軍用航空器、空中禁區(qū)、重大活動(dòng)等的飛行任務(wù)。

珠海航太科技有限公司總經(jīng)理余地對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，從全國排名前45家的通航企業(yè)的業(yè)務(wù)構(gòu)成來看，近九成是飛行教學(xué)、訓(xùn)練和通勤包機(jī)業(yè)務(wù)，只有12%是作業(yè)飛行，“前45家的飛行量占到了全國通航業(yè)的近95%，而九種審批飛行任務(wù)又只占作業(yè)飛行的很小一部分”，因此此次審批放開會對全國絕大多數(shù)通航飛行業(yè)務(wù)產(chǎn)生利好。

限制通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起降標(biāo)準(zhǔn)也在《規(guī)定》中得到關(guān)注?！兑?guī)定》第十條稱，通用航空飛行需在野外（含水面）臨時(shí)起降且不涉及永久設(shè)施建設(shè)的，臨時(shí)起降場地由實(shí)施通用航空飛行的單位或者個(gè)人自行勘選，連同飛行計(jì)劃一并報(bào)所在飛行管制分區(qū)。陜西海直翔通航集團(tuán)經(jīng)理王向陽對21世紀(jì)

經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，這意味著通航企業(yè)自主選擇起降點(diǎn)將有很大靈活性，按照以往規(guī)定，在郊外，企業(yè)不能自行選擇通航起降地點(diǎn)，需要提前獲得批準(zhǔn)。

廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院副書記林青山分析，“通用航空起飛、著陸標(biāo)準(zhǔn)”由機(jī)長或飛行員根據(jù)有關(guān)規(guī)章自主決定等內(nèi)容都體現(xiàn)了“責(zé)任下移”，強(qiáng)化了執(zhí)行任務(wù)飛行人員的“直接責(zé)任”。

《規(guī)定》還解決了困擾通航產(chǎn)業(yè)的機(jī)場資源。《規(guī)定》第十一條稱，從事通用航空飛行的民用航空器臨時(shí)使用軍用機(jī)場時(shí)間不超過一年的，由管理該機(jī)場的軍級單位審批，超過一年的按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。陳澍分析，第十條的內(nèi)容意味著軍民合用的機(jī)場審批權(quán)出現(xiàn)下放，此類機(jī)場資源也會涌現(xiàn)出來。

通用航空業(yè)面臨的外籍飛行員執(zhí)飛限制也有所松化?！兑?guī)定》第五條（七）稱，外籍航空器或者由外籍人員駕駛的我國航空器使用未對外開放的機(jī)場、空域、航線從事通用航空飛行，由民用航空局商總參謀部審批。王向陽解釋，這一條意味著外籍飛行員被允許從事其他飛行，也有利于引進(jìn)外國航空器的通航企業(yè)開展業(yè)務(wù)，“比如很多從國外引進(jìn)的通航小飛機(jī)，在國內(nèi)試飛測試或其他執(zhí)行允許的飛行任務(wù)就方便多了”。

低空開放為期不遠(yuǎn)

《規(guī)定》中的通航飛行審批與管理政策將從12月1日起執(zhí)行，通航全產(chǎn)業(yè)鏈都將從中受益。

資本市場在文件出臺后迅速作出了反應(yīng)。11月19日，中信海直、川大智勝、威海廣泰等一批通航產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)股票紛紛漲停。

中信海直以海上直升機(jī)飛行業(yè)務(wù)為主，是國內(nèi)最大的甲類通用航空公司，審批放開后其業(yè)務(wù)發(fā)展會得到明顯便利；川大智勝主營空中交通管理系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)，管理松動(dòng)后對空中交通管理的需求會增加；威海廣泰以地面設(shè)備為主，審批放開帶來的市場增長遐想也將惠及地面設(shè)備，此外有直升機(jī)業(yè)務(wù)的哈飛股份、民用雷達(dá)的四創(chuàng)電子和去年宣布進(jìn)軍的宗申動(dòng)力也都將在接下來的通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益。

不過多位行業(yè)人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)把《規(guī)定》的發(fā)布過度解讀為空域開放。綜合各方的說法，真正的開放還需要“三步走”。

高遠(yuǎn)洋就表示，盡管飛行任務(wù)審批簡化，但《規(guī)定》明確所有飛行活動(dòng)仍然要提出飛行計(jì)劃申請，而按照《通用航空飛行管制條例》，飛行計(jì)劃仍需要進(jìn)行審批，這意味著還需要等待《通用航空飛行管制條例》修訂版的出臺。

另外高遠(yuǎn)洋提到，規(guī)定中提出涉及“空中禁區(qū)”的飛行任務(wù)仍需審批，但其范圍至今并未明確規(guī)定。包括《民用航空法》、2003年的《條例》、《飛行基本準(zhǔn)則》均未對空中禁區(qū)這一表述給出明確的范圍。而有業(yè)內(nèi)人士透露，根據(jù)現(xiàn)行操作來看，除了邊境、軍事設(shè)施等地區(qū)，北京等大型城市上空也被視為禁區(qū)。

空中禁區(qū)之外，目前中國1000米以下的空域分為三類：管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域。其中，管制空域需提前申請并接受空管部門管制；監(jiān)視空域需要備案，確保雷達(dá)看得見、聯(lián)系得上、管得??；報(bào)告空域只需要提前告知飛行任務(wù)便可自由飛行，而這一類空域是通航產(chǎn)業(yè)最大的發(fā)展空間。這些則要等到《低空空域劃設(shè)規(guī)定》和《低空空域管理使用規(guī)定》公布，才能明確通用航空到底獲得多大的空間。

但唐繼龍明確表示，審批環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)從軍方向局方轉(zhuǎn)移，意味著高層對于整個(gè)低空開放改革的思路出現(xiàn)明顯變化，“只要高層的思路變了，體制的問題就能推動(dòng)解決，那后續(xù)的政策出臺就會得到促進(jìn)和加快。”（編輯徐煒旋）