高培勇：明確到2020年財稅漸進式改革行動表

2013年11月20日 01:53
來源：21世紀經(jīng)濟報道

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高培勇解讀三中全會決定：明確到2020年財稅漸進式改革行動表

先匹配事權(quán)和支出責(zé)任

本報記者周瀟北京報道

三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“決定”），明確指出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將財稅改革擺在重要位置。財稅改革明確要建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

財稅改革方案具體包含哪些內(nèi)容？對于完善分稅制，給出了怎樣的完善路徑？分稅制的理想模式又是怎么樣的？首次提出“穩(wěn)定稅負”，相應(yīng)的稅制改革，究竟會帶來宏觀稅負怎樣的變化？土地財政、地方債等突出問題，能否通過財稅體制的完善加以解決？就此，21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇。

國家治理的基礎(chǔ)

《21世紀》：財稅改革在系列改革命題中處于什么地位？

高培勇：三中全會開宗明義，這次全面深化改革的總體目標(biāo)是發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在此之后，緊跟著是將財政定義為，國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

可見，財稅改革處于極端重要的地位?？v觀中國30多年改革歷史，一直以財稅改革作為主要線索，很多時候作為突破口。

過去30多年中國的改革可劃分為兩個階段。第一個階段，是1978年到1994年前的“放權(quán)讓利”階段。放權(quán)，放的主要是財權(quán)；讓利，讓的是財政收入中的稅收和國企上繳的利潤。正因為放權(quán)讓利，從國民收入的分配領(lǐng)域打開突破口，進而調(diào)動企業(yè)、個人、地方政府改革的積極性，才使得改革得以順利啟動。

第二個階段，是1994年的財稅改革，開始走向制度創(chuàng)新。1994年主要涉及財政稅收領(lǐng)域的改革，正因為這項改革搭建起與市場經(jīng)濟相匹配的財政體制框架，以此為基礎(chǔ)，才使得其他改革得以開展。

現(xiàn)在是第三個階段，這次是涉及到經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)和黨建改革在內(nèi)的全面改革，還是有必要把財稅改革作為主線索和突破口來配置。

《21世紀》：這次三中全會為何比以往更受人關(guān)注？

高培勇：相對而言，過去三十年我們進行的改革往往是難度相對較小，對利益的觸動比較少，是能惠及更多人利益的改革。走到今天，繼續(xù)改革，就要觸動既得利益格局。被觸動的往往不是普通人，而是有一定社會地位和社會影響的人；被觸動利益的機構(gòu)，往往是擁有實權(quán)的政府機構(gòu)。當(dāng)改革延續(xù)到自己頭上時，改革的難度可想而知。走到今天，中國下一步的發(fā)展，如果沒有改革紅利的支撐，很難走好。

財政體制不應(yīng)為“土地財政”背黑鍋

《21世紀》：不少人將土地財政、地方債等問題，歸咎到1994年分稅制上，您怎么看？

高培勇：認為分稅制是目前財政困境的來源，是言過其實了，也是一種誤解。

1994年財稅改革，一方面是要搭建一個與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的框架；另一方面當(dāng)時的改革只走了第一步，改革是分階段的，遠沒有到位。

由于中國國情本身的復(fù)雜性，尤其是既有國情和分稅制的理想方案之間的距離，在這20年里，有些改革是扎實推進了，比如公共財政的建設(shè)；有些改革，在遇到障礙時，做了相應(yīng)變通。尤其是中央與地方之間的財政關(guān)系上，變通的成分比較大，從而在不少方面偏離了1994年的改革方向。

比如土地財政，只有了解其來源和發(fā)展線索，才能客觀評價這一現(xiàn)象。1994年稅改，管住了地方的稅收優(yōu)惠。此前各級政府招商引資的基本辦法，就是濫施稅收優(yōu)惠。中國這種通過各地競爭促進發(fā)展的模式，促使地方想各種辦法來籌集地方建設(shè)資金。

管住稅收優(yōu)惠后，出現(xiàn)了“亂收費”的問題。地方通過“亂收費”，為招商引資創(chuàng)造條件，提供基礎(chǔ)設(shè)施。因此，上個世紀90年代末期，我們又進行了“費改稅”，即稅費改革?；藥啄陼r間，直到本世紀初，把亂收費的口子收住了。

隨著本世紀初房地產(chǎn)市場的發(fā)展，地方政府又找到了通過土地的出售，獲取資金的辦法。隨后又在國際金融危機的背景下，出現(xiàn)了地方債膨脹的問題。

正因為財稅改革的深化，促使政府轉(zhuǎn)變招商引資的思路。這實際上是，市場經(jīng)濟體制的改革帶動財稅體制改革深化的一個結(jié)果。從濫施稅收優(yōu)惠、亂收費，到土地出讓金，到現(xiàn)在地方債，這四個階段，實際上是改革觸及既有體制弊端所帶來的副產(chǎn)品。

所以，類似土地財政這樣的問題，并不是今天才冒出來的，也不是財稅改革的結(jié)果，而是以往歷史的一種延續(xù)。

《21世紀》：上述問題，有什么解決的辦法嗎？

高培勇：我一直不大認可“土地財政”這一個概念。因為，在當(dāng)前的中國，財政收支不等于政府收支，這在全世界范圍內(nèi)都是罕見的。未來，改革的方向是將所有的政府收入，都納入到統(tǒng)一的財政收支體系中。

去年我國財政收入總規(guī)模是11.8萬億，這是每年經(jīng)全國人大審批通過的預(yù)算規(guī)模，大致占GDP的22.6%。與此同時，還得提到另一個概念，就是政府收支規(guī)模，按這個口徑統(tǒng)計的規(guī)模躥升得很高，占GDP比重能達到30%以上。

這8-9個百分點，就是超出既有財政體制之外，由各級政府所收所花的錢。土地財政就在這個范疇之內(nèi)。土地出讓金收入的開支往往是地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，為了招商引資，在財政體制之外安排的其他政府支出，大多是建設(shè)性、投資性的支出項目。

這些開支是政府行為，但卻不是財政開支，我們往往用“非規(guī)范性政府收支”來概括。從這個角度來看，這些非規(guī)范性政府收支并不在財政收支范疇之內(nèi)，并未花在財政支出項目上，而是花在了非規(guī)范性政府支出項目上，財政體制不應(yīng)當(dāng)為所謂土地財政背上黑鍋。

地方政府總是想著超出既有支出體系安排，爭取更多的資金，從而在經(jīng)濟發(fā)展的速度，尤其是在GDP方面展開競爭。地方政府跳出財政收支體系之外，額外做的事情，本身跟財政體制不相干。

假如消除土地出讓金，并不會導(dǎo)致政府部門的癱瘓，或者職能的短缺。因為各種基本的政府職能，各種基本的公共服務(wù)，都是有財政收入支撐的。超出這個范圍的，都系地方的自選動作，和政府基本職能有一定距離。

要把1994年改革落到實處，需要跳出財稅改革，需要各項改革彼此配合，實現(xiàn)全面改革。很多人把財稅改革歸為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。實際上，圍繞財稅改革的推進，它所觸及的并非僅僅是經(jīng)濟領(lǐng)域，它會直接觸碰到政治體制、文化體制、社會體制、黨建制度等?；仡^看這20年，有些改革停頓擱置了。造成這些問題的原因，可能在其他方面。

分稅制演變?yōu)椤胺皱X制”

《21世紀》：對于中央與地方關(guān)系，有不同的表述，有“財權(quán)與事權(quán)相匹配”，也有“財力與支出責(zé)任相匹配”一說。1994年以來的財政體制有些什么調(diào)整？現(xiàn)在突出的問題是什么？規(guī)劃的分稅制，究竟是什么樣的？

高培勇：在公共財政建設(shè)上，做了一些事情。比如規(guī)范政府收入，堵住亂收費的缺口；將各種政府收入納入預(yù)算管理，也做了一些工作。

惟獨讓人覺得不大如意的是中央和地方的財政關(guān)系。1994年確立分稅制的靈魂，是“三分”，即分事、分稅、分管。分事，是把各級政府的職能劃分清楚；分稅，是根據(jù)政府職能劃分，劃分收入領(lǐng)域，分為中央稅、地方稅和共享稅；分管，是各級財政各過各的日子，組織和安排各自的收入和支出。這是分稅制的大致思路。

在實施過程中，財稅體制的單兵突進，沒有其他方面的跟進相伴隨，會碰到障礙。我們的社會正處在變革中，制度也在不斷轉(zhuǎn)型。各級政府的事權(quán)，很難劃分清楚。事權(quán)劃不清，緊接著分稅、分管都不現(xiàn)實。

當(dāng)三個方面遇到麻煩時，要讓分稅制財政體制正常運行，只能退而求其次，分稅就退化為分錢。某級政府缺多少錢，往往通過上級的轉(zhuǎn)移支付把錢補齊。這種機制運行久了，就需要有一種新的表述。

在2006、2007年時，發(fā)現(xiàn)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”與現(xiàn)實不符，就改為“財力與事權(quán)相匹配”。財權(quán)是權(quán)力的配置，財力則是資金的配置，這兩者不在同一個層面。

當(dāng)財權(quán)退化為財力，事權(quán)相應(yīng)退化為支出責(zé)任，跟事權(quán)也沒關(guān)系了。這筆錢該某級政府花，就把這筆錢給某級政府——這個體制也能運轉(zhuǎn)下去。

1994年以來這20年時間里，在按照分稅制的框架，逐步推進改革的過程中，每遇到困難，我們就對方案本身做適應(yīng)性調(diào)整，并以適應(yīng)性的方案取代作為目標(biāo)的理想方案。這些適應(yīng)性調(diào)整，使得財政體制一步步從“分稅制”退化為“分錢制”。

一個不能接受的事實是，各級地方政府越來越多地需要依賴中央政府，才能平衡自己的支出。

必要的財政轉(zhuǎn)移支付是不可或缺的，但其規(guī)模不能過大。如果一級政府財政中，50%都依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付，它肯定不會有長遠考慮的，其行為也不會理性。特別是當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的獲取，不是在一個完全法制的背景下，還需要“跑部向錢”，需要疏通關(guān)節(jié)，帶有種種不確定性。久而久之，會造成地方財政收支體系的不健全，也易造成一定的腐敗現(xiàn)象。

這樣一種財力配置的思路，不能發(fā)揮地方政府收支安排的自主權(quán)。一事一議的方式，也不是94年財稅改革的目標(biāo)。

到2020年的行動表

《21世紀》：決定中提到建立“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度，這貌似是一種新的提法，其具體內(nèi)涵是什么？

高培勇：無論是權(quán)力配置還是財力配置，都有兩個線索，一個收入線索，指的是財權(quán)和財力；還有一個是支出線索，指事權(quán)和支出責(zé)任。更多人關(guān)注的是這兩個線索間的匹配，即“收”和“支”的匹配。但現(xiàn)在“支”這一方面，還沒有完全匹配。

現(xiàn)在事權(quán)和支出責(zé)任不匹配表現(xiàn)在，比如某個事情，錢歸上級政府花，但事權(quán)卻交給地方?，F(xiàn)在大家都說中央財政花了全國財政50%的錢，但中央實際只花了這其中的1/3，還有2/3轉(zhuǎn)移給地方政府，這些支出責(zé)任實際在地方。這樣是有問題的。

錢歸誰花，是一個層面的事情；這個事該誰辦，是另外一個層面的事情。比如中央把“打醬油”這件事交給縣級政府來處理，卻把錢交給省級政府?，F(xiàn)在的問題在于，縣級政府不知道“打醬油”這件事是什么，也不知道該不該“打醬油”，因為“打醬油”不是縣級政府安排的，是中央政府安排的。這樣一來，就沒辦法確定事權(quán)。

現(xiàn)在我們先要解決的問題是，能不能先把這兩方面匹配起來。事權(quán)和支出責(zé)任，先巧妙地對接到一起，接下來再考慮收入和它匹配的問題，這是解決的一個辦法。我們知道理想的模式是什么樣的，但沒辦法一下子邁入理想模式，只能一步步漸進實現(xiàn)。

《21世紀》：具體而言，怎么實現(xiàn)“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”？是決定中提到的加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，將國防外交等劃為中央事權(quán)，將部分社會保障等作為中央和地方共同事權(quán)嗎？

高培勇：中央上收事權(quán)是解決的一個辦法，但也可以是下放支出責(zé)任。覆蓋全國人民的大事，盡量少交給地方完成。有上收事權(quán)的考慮，但也有下放支出責(zé)任的內(nèi)容，是相互調(diào)整，最終實現(xiàn)兩者相匹配。

下放支出責(zé)任，可以是中央通過轉(zhuǎn)移支付，將一些事權(quán)委托給地方；也可以把一些收不了的財權(quán)，直接留給地方，同時把支出責(zé)任也留在地方。

《21世紀》：外界不少人認為改革力度很大。但財稅改革方面，僅僅提出實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，未提到收入劃分方面，是否表明該方案并不完備？

高培勇：因為這次改革方案跟以往改革方案不一樣。比如2003年的方案，是規(guī)劃中國未來20年的改革。而這次改革，只規(guī)劃到2020年的改革事項，只有7年時間。這個方案并不是理想化的，它是一個全面的行動方案，是一個漸進式的改革。

習(xí)近平總書記針對決定有一個說明，表示“一般性舉措不寫，重復(fù)性舉措不寫，純屬發(fā)展性舉措不寫”，時間設(shè)計到2020年，按這個時間段提出改革任務(wù)，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。

未來我們會堅持分稅制的改革方向，實現(xiàn)分事、分稅和分管。收入方面，現(xiàn)在有18個稅種，具體怎么劃分，需要隨著改革的推進，逐漸明朗。這其中，還有一個試錯的過程，即便有方案出臺，還需要不斷修正。

穩(wěn)定稅負，稅收有增有減

《21世紀》：決定提出要建設(shè)現(xiàn)代財政制度，什么是現(xiàn)代財政制度？

高培勇：現(xiàn)代財政制度，跟公共財政制度是同一個概念。具體而言，包含政府收入、政府支出、預(yù)算管理、政府間關(guān)系這四個層面的問題。

從1994年分稅制稅改的原則，“統(tǒng)一稅法，公平稅負、簡化稅制，合理分權(quán)”上，可以大致勾勒出中國財稅體制的大致模式。

比如，整個國家的財政收入體系，應(yīng)該在規(guī)范的法制環(huán)境中運行，政府收入怎么收，收多少，要先立法，再征收。政府支出方面，財政收入應(yīng)該占國民收入中多大比例，該怎么花錢，花多少，需要有相應(yīng)的規(guī)范。

收入和支出對接的載體是預(yù)算制度，怎么編制預(yù)算，預(yù)算需要有審批的法定程序，人大作為立法機構(gòu)，哪些收入該審，哪些不審，走什么程序，也都要有相應(yīng)規(guī)范。政府間層級的關(guān)系，各級政府都要有相應(yīng)職責(zé)，事權(quán)財權(quán)如何劃分，也需要規(guī)定清楚。

《21世紀》：能解釋一下決定中深化財稅改革的24字指導(dǎo)原則嗎？

高培勇：明確事權(quán)，要求全面深化財稅改革，把中央和各級地方政府的財政分配關(guān)系梳理清楚，在事權(quán)界定明晰，并有與之相匹配的財權(quán)財力，向著理想化的目標(biāo)跨進。

穩(wěn)定稅負，主要針對目前政府收支規(guī)模。我國財政收支占GDP22%，但全部政府支出超過30%。若用前一個指標(biāo)代表我國的宏觀稅負水平，在全世界范圍來說，并不算高；但后一個指標(biāo)，若結(jié)合我國財政管理的現(xiàn)狀，就有些偏高了。

因此，有必要控制政府的支出，從而控制宏觀稅負水平。從專業(yè)分析的角度來講，財政支出是減不了的，只能控制它的增幅。一個比較穩(wěn)妥的提法，不是減少支出，而是控制支出。

改革稅制，這是一個永恒的主題。稅收制度主要解決稅收負擔(dān)的分配。目前我國稅收分配有兩個基本特點。一個是間接稅在全部稅收占大頭，這意味著我國基本是按消費的支出狀況來分配稅負，可能的結(jié)果是收入低的人承擔(dān)稅收負擔(dān)的大部分，收入高的人負擔(dān)小部分。因此，決定中提到逐步提高直接稅的比重。

第二個特征是企業(yè)繳納稅負占大頭，達90%以上。大量稅收來自于企業(yè)，這就存在一個稅收轉(zhuǎn)嫁的過程，使得稅負的最終歸宿難以把握。

完善立法，強調(diào)建設(shè)社會主義法治國家，最重要的就是財政收支的法制化。這要求稅收制度、財政收入制度、支出的安排等，都必須在法制的框架內(nèi)。

透明預(yù)算，預(yù)算制度必須公開透明的，背后還隱含著預(yù)算必須要全面規(guī)范，這要求把所有政府收支，都納入統(tǒng)一規(guī)范的辦法中進行管理。

提升效率，既意味著提升整個財政收支管理的效率，也意味著在穩(wěn)定稅負的前提下，要提高政府支出效率，挖掘內(nèi)部潛力。政府公共服務(wù)的提供，必須在高效率的基礎(chǔ)上，來擴大服務(wù)規(guī)模，提升服務(wù)質(zhì)量。

《21世紀》：有關(guān)稅制改革中，具體包括房地產(chǎn)稅的立法開征，還有調(diào)整消費稅的征收范圍，以及營改增等。這些稅制調(diào)整，與“穩(wěn)定稅負”是什么關(guān)系？新稅種的開征，是否會加重民眾負擔(dān)？

高培勇：在這次決定中，對于增值稅的改革，明確未來將適當(dāng)簡化稅率。當(dāng)下制造業(yè)的增值稅有17%和13%兩檔稅率；營改增后，為適應(yīng)服務(wù)業(yè)的特征，增加了11%和6%這兩檔低檔稅率?，F(xiàn)在整個增值稅有四檔稅率，比較復(fù)雜。

當(dāng)營改增推廣到所有行業(yè)時，會進一步簡化稅率，這個稅率肯定不會從低檔稅率往高檔調(diào)，只會從高檔往低檔調(diào)，這么一來，將進一步加大減稅力度。

我們曾經(jīng)做過測算，若在現(xiàn)有“1+7”行業(yè)里全面實現(xiàn)營改增，大致每年會減稅3000億元；如果所有服務(wù)業(yè)行業(yè)都試行營改增，減稅規(guī)模可能擴展到4000-5000億元；若進一步簡化稅率，將標(biāo)準稅率每下調(diào)一個百分點，可能帶來2000億元的減稅規(guī)模。

立法開征房地產(chǎn)稅，是將房地產(chǎn)稅打造成一個相當(dāng)重要的地方稅源。因為營改增，帶來中央地方重大關(guān)系的調(diào)整；又因為這個關(guān)系的調(diào)整，會催生新一輪稅收制度和財政體制的安排。

稅制的改革不能孤立地看問題，它不會增加老百姓的負擔(dān)，但結(jié)構(gòu)性的調(diào)整是需要的：降低某些人的稅負，降低某些行業(yè)稅負。這恰恰是改革的目標(biāo)，按照公平稅負的原則來改革稅制，自然帶有利益格局的調(diào)整。（編輯馬娟）