地方財政國資社保全流通計劃仍待研究

2013年11月20日 01:40
來源：21世紀經濟報道

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本報記者宋江云楊志錦北京報道

十八屆三中全會明確提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

將國有資本及其收益、公共財政和社?；鹑呗撏▽崿F流動互補，被外界視為解決國有資本全民共享和財政社?？沙掷m(xù)性的策略。由于養(yǎng)老金缺口正成為達摩克利斯之劍。此前德意志銀行大中華區(qū)首席經濟學家馬駿表示：“養(yǎng)老金缺口是中國今后財政壓力和政府債務風險的最大來源。”

原全國社?；鹄硎麻L戴相龍曾提出充實全國社保基金的三條路徑，包括完善上市國有企業(yè)股份“轉持”10%的制度；或將部分集中度較高央企股權“轉持”；以及不低于20%比例的國資委管理企業(yè)利潤轉繳。

在三中全會明確上述表述后，財政、國資、社保三類“公共賬戶”的流動體制似已明確。未來“劃轉”和“上繳”的形式將會怎樣？地方多年來編制有關預算的現實情況是否適應2020的改革方向，仍需進一步深入分析。

國資預算編制不完整

2013年全國兩會，已試編三年的社?；痤A算首次進入財政預算報告，使中央財政終于進入全口徑時代。2012年中央國有資本預算表列示了按功能分類的各項數據，在附注說明中按照經濟分類對中央國資收支做出闡述。

根據我國《預算法》及實施條例，各級政府預算按照復式預算編制。一般而言，完整的政府預算體系包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算。

但地方國資預算編制仍不完整。本報記者對2012年地方“兩會”的采訪顯示，目前大多數省份及市縣政府提交本級人大審議的預算只有公共財政預算和政府性基金預算，進入全口徑預算的只有重慶、安徽等少數省市。即便是這少數省市，其編制的國有資本經營預算仍不詳盡，信息有限。

以安徽省為例，其國有資本經營收支預算僅僅是草案，詳細程度和透明度都有待提高。收入科目只有利潤收入27303萬元，其中股利、股息收入21025萬元；支出科目有農林水事務、資源勘探電信等事務、商業(yè)服務業(yè)等事務、其他支出四項功能性科目支出，尚缺經濟分類的項目支出。預算草案中未顯示有劃撥充實社?；鸬闹С觥?/p>

財政部財科所副所長劉尚希接受本報采訪時表示，現在中央層面納入到國資經營預算編制體系的也只是國資委管理的央企，并不包括外匯儲備、金融資產、郵政、鐵路等部門和行業(yè)的企業(yè)。“正是由于國有資產管理體制的不完善，各個部門各管一塊，所以中央國有資本經營預算只是中央國有資產的一部分。”他說。

上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪向本報記者表示：“國有資本經營預算只涵蓋了國有企業(yè)上繳的部分，但是90%的國有資產經營并未在預算報告中體現，預算詳盡程度和完整性不夠?！?/p>

提高誰的上繳比例？

自2007年，國有企業(yè)必須從經營利潤中提取一定比例收益上繳國有資本經營預算。此后，上繳比例逐漸提高，目前煙草總公司的提取比例為20%，石化、煤炭等資源性企業(yè)、一般競爭性企業(yè)、軍工企業(yè)的提取比例分別為15%、10%和5%，中儲糧等政策性企業(yè)免收國有資本收益。

上述企業(yè)上繳的國有資本收益在2012年共形成國有資本經營收入1495.9億，其中中央國有資本經營收入為970.68億，占比超過六成。

來自國家統計局的數據顯示，同年國有企業(yè)實現利潤2.2萬億。以此計算，2012年國有企業(yè)上繳的收益可能只占其全部利潤的6.79%，比例非常低。

國有資本經營支出方面，總計支出1402.08億，其中絕大部分用于國有企業(yè)產業(yè)調整的資本性支出及費用支出。

“雖然國有資本預算收入與支出都在預算報告中反映，但是還都是在國有企業(yè)的‘盤子’里轉，只是從一個國有企業(yè)轉到另外一個企業(yè)而已，對社會公眾的福利提高關系不大。”蔣洪說。

數據顯示，2012年全國國有資本經營支出中補充社會保障基金17.21億，調入公共財政預算用于社保等民生支出56.31億元，二者占總支出的比重為5.24%，支出中用于社會公眾福利的比重依然很低。

鑒于此，十八屆三中全會提出，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。這一比率比上述三個比率都高出10-25個百分點。

對此，劉尚希向本報記者表示：“文件是一個框架性的材料，到底是哪一個比例還需主管部門財政部做出詳細界定?！?/p>

顯然，如果提高國有企業(yè)的上繳比例，國有資本經營預算收入占國有企業(yè)利潤的比例亦能提升。但是，如果不提高國有資本經營支出中用于改善民生的比例，國民亦無法分享國資企業(yè)的盈利。

“劃撥”就能充實社?；?？

現行中國半積累式統賬結合的養(yǎng)老制度下，個人賬戶空賬運行，未來養(yǎng)老金支付存在巨大資金缺口。而對于未來資金缺口的測算也暫未有官方統計口徑。

2012年，德意志銀行與中國銀行的測算結論是目前養(yǎng)老制度不變的情況下，2033年時中國養(yǎng)老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7％，至2050年養(yǎng)老金缺口將達到當年財政支出的20%以上。

在此背景下，諸多社保專家、官員建議減持國有股權充實社?；鹳~戶。十八屆三中全會也明確提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。”中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，方案中的國有資本應指國有股權及其紅利。

19日，中國銀行首席經濟學家曹遠征在《財經》年會上對本報記者表示：“劃撥股權的方案要比劃撥利潤較優(yōu)，因為劃撥股權就意味著相對應的利潤亦劃入社?；鹳~戶中?！?/p>

事實上，劃撥股權比劃撥利潤積累了更多的資產。截至2012年底，社?；鸸芾淼馁Y產首次超過萬億，達到1.1萬億。2012年，全國國有資本經營支出中補充社會保障基金17.21億元，全部來源于中央國有資本預算。地方國有資本預算支出尚未能補充社會保障基金。

目前，地方國有企業(yè)上市時方可能劃撥股份進入全國社?；?。根據財政部四部委2009年頒布的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》規(guī)定：凡在境內證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，需將首次公開發(fā)行時實際發(fā)行股份數量的10%轉由社保基金持有。

地方國資預算目前只能通過調入公共財政預算，補充社會保險基金。在2012年調入公共財政預算用于社保等民生支出的56.31億中，有6.31億來自地方國有資本預算。

19日，人社部社會保障研究所所長金維剛在接受本報采訪時說：“三中全會只是原則性綱領，中央國有資本可以劃轉對應到全國社?；穑胤絿匈Y本劃轉對應具體政策還在研究?！?/p>

事實上，隨著基礎養(yǎng)老金的全國統籌，地方國有資本劃轉到全國社?；鸬穆窂揭草^為通暢。

對于劃轉部分國有資本充實社會保障基金，有業(yè)內人士建議，國有資產在首次發(fā)行股票時，應將劃撥給社?；鸬谋壤龔默F行的10%提高至35%。

曹遠征等國家資產負債表課題組建議，“從2013年起，如果逐步劃撥80％的國有股份到社保系統，加上退休年齡的提高，將能使我國養(yǎng)老金賬戶累積結余持續(xù)約30年；到2050年，年度養(yǎng)老金收支也將保持基本平衡。”（編輯衣鵬張凡申劍麗）