以“政社分開”釋放社會(huì)組織活力

2013年11月19日 02:27
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：劉波

人參與條評(píng)論

“社會(huì)組織”已成為解讀本屆三中全會(huì)所不可繞過(guò)的關(guān)鍵詞，無(wú)論是更新國(guó)家治理方式、提高政府公共服務(wù)質(zhì)量、完善社會(huì)保障體系還是文化體制改革，都需要以一個(gè)充滿活力的社會(huì)組織體系作為基石?！靶≌?、大社會(huì)”的愿景備受期待，在三中全會(huì)精神的感召之下，中國(guó)的社會(huì)組織是否能迎來(lái)一個(gè)新的春天，民間社會(huì)組織作為初生事物依然遭遇阻礙、困擾重重。挑戰(zhàn)如何應(yīng)對(duì)？愿景如何實(shí)現(xiàn)？就這些問(wèn)題，清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝教授接受了本報(bào)記者的專訪。

《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)提議實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，你是如何解讀這個(gè)提法的？這意味著我們的社會(huì)治理方式應(yīng)該有哪些變化？

鄧國(guó)勝：所謂治理，核心是“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”。以前我們的傳統(tǒng)模式更多關(guān)注黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，而社會(huì)協(xié)同和公眾參與相對(duì)不是那么充分。國(guó)家治理的關(guān)鍵之一就是強(qiáng)調(diào)協(xié)商與參與，社會(huì)組織和公眾能夠參與決策、執(zhí)行與監(jiān)督的過(guò)程。社會(huì)協(xié)同、公眾參與有助于整合社會(huì)資源，更有效解決社會(huì)問(wèn)題。這次全會(huì)通過(guò)的《決定》一個(gè)新的提法就是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，這和國(guó)家治理也有同樣的意涵，即激發(fā)社會(huì)活力，讓社會(huì)組織、公眾參與到社會(huì)管理之中。我們現(xiàn)在講完善國(guó)家治理，“參與”是一個(gè)非常重要的概念。

第二個(gè)概念就是強(qiáng)調(diào)“透明”，例如國(guó)家政務(wù)公開、財(cái)政預(yù)算、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等信息的透明，即整個(gè)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督的過(guò)程不僅要讓老百姓參與，還要強(qiáng)調(diào)信息的公開透明。

現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)治理的另一個(gè)差別就是非常強(qiáng)調(diào)“問(wèn)責(zé)”與“績(jī)效”。治理就是希望通過(guò)透明和多中心的參與，使公共服務(wù)的質(zhì)量和效率能得到提高。在傳統(tǒng)管理過(guò)程中，很多時(shí)候我們可能更多是關(guān)注政策目標(biāo)的達(dá)成，至于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的成本，我們關(guān)注得不夠，常常不計(jì)行政成本。而現(xiàn)代國(guó)家治理一個(gè)很重要的特征之一就是更加高效和提高公共服務(wù)質(zhì)量，使稀缺的行政資源能得到更有效的配置，這些才是國(guó)家治理最根本的要素。

《21世紀(jì)》：三中全會(huì)公報(bào)還提到要加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的機(jī)制，在你看來(lái)，激活社會(huì)組織的活力和實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)之間有何關(guān)系？

鄧國(guó)勝：這次全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理體制，它包括幾個(gè)層面。首先就是治理主體的變化。傳統(tǒng)的說(shuō)法是創(chuàng)新“社會(huì)管理”體制，現(xiàn)在改創(chuàng)新“社會(huì)治理”體制，一字之差，但意涵卻非常不一樣，“治理”更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)活力和社會(huì)組織的參與?！肮芾怼苯o人的感覺(jué)更多是自上而下的政府管理社會(huì)，而“治理”的概念則意味著除政府外，治理主體還包括自治性組織、社會(huì)組織，它們共同參與治理過(guò)程，如村民自治、居委會(huì)自治，讓社會(huì)自己解決自己的東西，即自我管理、自我服務(wù)。

除了主體不一樣外，“治理”在內(nèi)容和方法方面也有很多特點(diǎn)，包括社會(huì)組織在化解社會(huì)沖突和危機(jī)中的作用。而要激發(fā)社會(huì)活力，發(fā)揮社會(huì)的作用，最重要的一點(diǎn)就是像全會(huì)決定提出的，要實(shí)行“政社分開”。

中國(guó)也有為數(shù)不少的社會(huì)組織，但很多是政府辦的社會(huì)組織，“政社不分”。一些官辦社會(huì)組織其實(shí)與政府部門就是一套人馬兩塊牌子，對(duì)外說(shuō)是社會(huì)組織，對(duì)內(nèi)就是政府的一個(gè)科室。由于它們?cè)隗w制內(nèi)，普遍缺乏發(fā)展的動(dòng)力與活力，甚至“做一天和尚撞一天鐘”。我們知道政府的資源也是稀缺的，政府的財(cái)力與能力也是有限的，在有限的情況下要滿足老百姓日益多元化的更高需求，政府必然會(huì)疲于奔命。

其原因在于，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，老百姓的訴求日益多元化。但老百姓是分散的，傳統(tǒng)的方式是通過(guò)單位來(lái)表達(dá)利益訴求，但如今單位功能越來(lái)越弱化，那有訴求該找誰(shuí)？在老百姓原子化的情況下，要了解單個(gè)個(gè)體的不同訴求，行政管理成本就很高，官辦社會(huì)組織又沒(méi)活力，如果存在很活躍的、有效的社會(huì)組織，就能很好表達(dá)群眾訴求，從而防范風(fēng)險(xiǎn)。在沒(méi)有社會(huì)組織表達(dá)訴求的情況下，我們甚至都不知道問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)在哪里，突然有一天就爆發(fā)了，而無(wú)法有效防范。

有時(shí)候老百姓之所以和地方政府發(fā)生沖突或?qū)?，就是因?yàn)闆](méi)有利益表達(dá)渠道，但如果日常就有些“疏氣孔”，就能大大化解矛盾。激發(fā)社會(huì)組織活力肯定是一種防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制，組織化能促進(jìn)理性表達(dá)。除了預(yù)防之外，社會(huì)組織還可直接解決問(wèn)題，滿足群眾需求。

《21世紀(jì)》：你如何看待我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，它們的實(shí)力如何？

鄧國(guó)勝：中國(guó)社會(huì)組織近年來(lái)發(fā)展得較快，在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織現(xiàn)在已有50萬(wàn)家左右，而1988年剛開始社會(huì)組織登記和統(tǒng)計(jì)時(shí)只有5000多家，這20多年來(lái)數(shù)量翻了一百倍。從規(guī)模上看，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，到2012年底，中國(guó)年募款超過(guò)一億元的基金會(huì)大約是47家，還有個(gè)別幾家超過(guò)10億，籌款規(guī)模的擴(kuò)大意味著組織能力的提升。所以總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織數(shù)量、質(zhì)量都有很大提升。但是和西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是沒(méi)法比。我國(guó)登記注冊(cè)的社會(huì)組織有約50萬(wàn)，而美國(guó)有160多萬(wàn)，而我國(guó)人口是美國(guó)的好幾倍。美國(guó)的許多基金會(huì)，如比爾?蓋茨基金會(huì)等，其規(guī)模都是幾百億美元，美國(guó)每年社會(huì)捐贈(zèng)總額大約3000億美元。所以我們?nèi)杂泻艽蟛罹唷?/p>

《21世紀(jì)》：我國(guó)的社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中遇到了哪些主要問(wèn)題？

鄧國(guó)勝：我國(guó)社會(huì)組織目前存在的問(wèn)題，首先就是法律法規(guī)還不是很健全，現(xiàn)在還實(shí)行的是1998年的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。暫行了15年了！我們現(xiàn)在的情況和15年前已有很大不同，但法律法規(guī)還很滯后，這制約了社會(huì)組織的發(fā)展，導(dǎo)致很多社會(huì)組織無(wú)法登記注冊(cè)。這次全會(huì)決定四類社會(huì)組織直接登記，我們的法律法規(guī)還要盡快完善，將這一決定落實(shí)。

面臨的第二個(gè)問(wèn)題是“政社不分”。這次文件寫得特別明確，“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”，非常振奮人心。上世紀(jì)90年代初中國(guó)就提出行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)實(shí)現(xiàn)“三自”——人員自聘、財(cái)務(wù)自主、活動(dòng)自定，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”，但一直沒(méi)有得到貫徹落實(shí)。這次規(guī)定要“限期實(shí)現(xiàn)”，就是要求不能再拖了。“政社不分”導(dǎo)致很多問(wèn)題，大量官辦社會(huì)組織沒(méi)有活力，功能非常有限，問(wèn)題很多，這個(gè)弊端大家都很清楚。改革開放之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題就是“政企不分”，后來(lái)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)才釋放出了很大能量，社會(huì)組織也是如此，“政社分開”后社會(huì)活力才會(huì)出來(lái)。

第三個(gè)問(wèn)題是政策層面的局限，如在社會(huì)組織工作的人員的社會(huì)保障、職稱、戶口等問(wèn)題，這些限制使社會(huì)組織難以吸引到一流人才。這次全會(huì)也提議要加大對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展。總之，這次決議在很多方面都提到社會(huì)組織，如加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)合同委托方式向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等等，相信對(duì)中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)有很大推動(dòng)作用。

《21世紀(jì)》：本次全會(huì)前中央就強(qiáng)調(diào)要發(fā)展政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，不過(guò)也有人擔(dān)心，就像你說(shuō)的那些官辦社會(huì)組織介入其中，會(huì)引發(fā)很多問(wèn)題，你怎么看？

鄧國(guó)勝：我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展歷史還不是很長(zhǎng)，總體而言實(shí)力弱、公信力不足，這是客觀事實(shí)，但我們不能因此就不去購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，因?yàn)榧ぐl(fā)社會(huì)活力是我們未來(lái)的方向。不過(guò)現(xiàn)在有一個(gè)新問(wèn)題，就是很多政府部門自己成立社會(huì)組織，為的是承接政府購(gòu)買服務(wù)，這是一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象，這反而會(huì)導(dǎo)致資金利用效率低，甚至尋租、腐敗。購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)肯定是未來(lái)方向之一，但如何去改善購(gòu)買服務(wù)的體制機(jī)制，是需要重點(diǎn)研究解決的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)既購(gòu)買了服務(wù)，又達(dá)到原定目標(biāo)，即獲得更有效率的高質(zhì)量服務(wù)。也許這在短期內(nèi)還不好實(shí)現(xiàn)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看這是個(gè)方向，最重要的是要把規(guī)范建立起來(lái)?，F(xiàn)在必須完善規(guī)章制度，建立公開透明的招投標(biāo)機(jī)制，以及問(wèn)責(zé)與績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)社會(huì)公示，購(gòu)買公共服務(wù)的最終效果如何，也要對(duì)社會(huì)有個(gè)交代。

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的本來(lái)目的是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高效率，但現(xiàn)在有些地方的政府或個(gè)別官員因?yàn)檎少?gòu)的錢多，自己或者讓親朋好友成立一個(gè)社會(huì)組織，再由這個(gè)組織去應(yīng)標(biāo)，其實(shí)這個(gè)社會(huì)組織還是政府控制的，無(wú)異于把錢從左口袋拿到右口袋，所以這是防范的，一定要加強(qiáng)監(jiān)管，增強(qiáng)透明度。（編輯劉曉忠）

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