轉(zhuǎn)變職能防政府伸長手管市場

2013年11月18日 04:11
來源：京華時報作者：孫雪梅

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《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的總目標(biāo)、總方向、時間表等，并對改革做出系統(tǒng)部署。其中，多數(shù)事項(xiàng)都與地方政府改革密切相關(guān)。改革涉及政府哪些方面，會產(chǎn)生哪些影響，改革成效將會如何？國家行政學(xué)院教授竹立家表示，改革是否有成效，關(guān)鍵看地方政府的改革是否到位。

□學(xué)者看《決定》

改革不到位老百姓不認(rèn)同

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對地方政府將產(chǎn)生哪些影響？如何改革算有成效？國家行政學(xué)院教授竹立家表示，改革的標(biāo)準(zhǔn)就是老百姓的感受。

關(guān)鍵看改革是否到位

國家行政學(xué)院教授竹立家表示，改革能不能持久推進(jìn)，能取得哪些實(shí)際效果，關(guān)鍵看地方政府的改革是否到位。

竹立家表示，所謂政府職能，除了中央政府宏觀調(diào)控外，社會管理、提供公共服務(wù)等，主要通過地方政府的活動來實(shí)現(xiàn)。這次公布的《決定》，其中涉及60個項(xiàng)目，除極少數(shù)的領(lǐng)域比如軍事、外交等領(lǐng)域，其他事項(xiàng)基本上都和地方政府改革進(jìn)程、力度等密切相關(guān)。

地方政府如何改革算有成效？竹立家表示，改革的標(biāo)準(zhǔn)就是老百姓的感受，如果地方政府市場監(jiān)管不到位，改革后老百姓依然食品不安全，秩序不安全，社會管理跟不上，上學(xué)難，就醫(yī)難，貧富差距大，司法不公正，公共服務(wù)不健全，養(yǎng)老保險、民生建設(shè)不到位，老百姓就不會認(rèn)同。

改革有沒有決定性成果，國家治理能力是不是加強(qiáng)了，關(guān)鍵還是看地方政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府轉(zhuǎn)變政府職能后，手不能伸得過長，插手市場，導(dǎo)致貪污腐敗，妨礙市場的公平競爭。政府職能轉(zhuǎn)變，還有政府放權(quán)，中央和地方的權(quán)力劃分要明晰；地方政府中，上級政府和下級政府的權(quán)力也要劃分明晰。還有一個方面是分權(quán)，政府權(quán)力向社會組織轉(zhuǎn)移。

土地制度改革是個亮點(diǎn)

在這次公布的《決定》中，土地制度改革是一個亮點(diǎn)。浙江大學(xué)、浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰表示，土地對于地方政府意味著城市發(fā)展空間，在當(dāng)前更意味著可支配的財政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規(guī)模，就對地方政府產(chǎn)生重大影響。

對地方政府影響較大的是《決定》中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的規(guī)定，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“縮小征地范圍”需要更具體的政策來給出說明。

楊遴杰稱，真正實(shí)現(xiàn)征地范圍縮小，意味著地方政府掌握的強(qiáng)勢獲得土地和壟斷市場供應(yīng)的權(quán)力被取消，城市發(fā)展空間不會受太大影響，因?yàn)橐?guī)劃設(shè)定后可以由集體經(jīng)濟(jì)組織來形成土地供應(yīng)，城市按照規(guī)劃擴(kuò)張也可以實(shí)現(xiàn)。更重要的是地方政府的財政收益會受到影響，首先是政府賣地收入的減少，雖然可以通過集體出讓土地時繳納的不同用途的地價差以及交易稅費(fèi)得到補(bǔ)償，但是與壟斷下的高額利潤比，直接的土地收益會減少。更受影響的地方融資能力，目前地方主要靠土地抵押獲得融資，雖然不從財政的賬上走，但是做的都是財政支付該做的工作。地方政府獲取的土地少，可抵押的土地規(guī)模受限，這一部分必會大受影響。

□連線安徽

安徽將試點(diǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

就在十八屆三中全會召開后的11月14日，安徽省決定在全省20個縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，今后，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，未來還將建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。

報道稱，安徽省將建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場。今后的集體土地所有權(quán)將確定到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

根據(jù)規(guī)定，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制；與此同時，建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。

事實(shí)上，今年10月份，《海南省集體建設(shè)用地管理辦法（試行）》也已正式出臺。根據(jù)規(guī)定，依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)報請批準(zhǔn)后，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營，或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營合作、作價入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)用于收益穩(wěn)定、有利于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的經(jīng)營性項(xiàng)目，但不得用于住宅建設(shè)。

作為改革先行先試的廣東省，是全國最早進(jìn)行土地制度改革的地區(qū)，早在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始“摸石頭過河”。成為節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省后，在積極推進(jìn)“三舊”改造的過程中，廣東省內(nèi)一些城市也在不斷探索集體土地與國有土地的同地、同權(quán)、同價，保障和提高農(nóng)民權(quán)益。

例如，2011年，廣州市下發(fā)了《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，提出農(nóng)村集體建設(shè)用地可直接通過市場競價出讓使用權(quán)，通過出讓、出租取得的收益五成以上要專項(xiàng)用于社會保障支出；增城市更是早在2009年就已開始了土地集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營改革的試點(diǎn)；在荔城街棠村，5000畝農(nóng)民分散經(jīng)營的土地由村集體公司統(tǒng)一出租給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行城郊型生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除了租金和工資外，農(nóng)民還可以分享到企業(yè)利潤的20%，整體收入增加20%以上。

>>個例

3萬勞動力年獲收入4億

湘潭市大力推行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，據(jù)當(dāng)?shù)卣榻B，土地流轉(zhuǎn)的最大贏家是農(nóng)民。據(jù)估算，3萬多名走出土地的農(nóng)村勞動力，除耕地收入稍有增加外，還年獲勞務(wù)收入4億元以上。

據(jù)了解，近兩年來，湘潭全市已有50.23萬畝耕地，從兩萬余個農(nóng)民家庭集結(jié)到了210個農(nóng)民專業(yè)合作社、65家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和100多個種植大戶手中。農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到30%，高出全省平均水平8.4個百分點(diǎn)。

1 集體用地允許出讓

在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2 中央減少微觀管理

進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。

3 推進(jìn)改革省直管縣

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。

4 賦承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能

賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

5 重大決策報告人大

健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。

6 紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)

《決定》提出，推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

7 中央地方理順事權(quán)

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

京華時報記者孫雪梅