解讀三中全會：深化經濟體制改革之路

2013年11月18日 02:16
來源：21世紀經濟報道作者：王芳廉薇

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近日，備受關注的十八屆三中全會閉幕。全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》并全文播發(fā)，就下一步改革做出全面部署。

本次全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點，會議還強調了市場在資源配置中的決定性作用，提出“凡是能由市場形成價格的都交給市場”，提出的重要改革包括：成立全面深化改革領導小組、完善財稅制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等，并明確了改革的“時間表”，即要求“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”。

對全會提出的多個重點如何進行解讀？本輪改革將帶來怎樣的制度紅利？為回答以上問題，本報采訪了中國金融四十人論壇成員、國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟部副部長魏加寧、財政部財政科學研究所所長賈康、中國國際金融有限公司首席經濟學家彭文生，中國農村金融論壇成員、中國科學院農業(yè)政策研究中心主任黃季焜，是為北京圓桌第393期，以饗讀者。

本輪改革的幾大突破

《21世紀》：備受關注的十八屆三中全會已經閉幕，本次全會就下一步改革做出總體部署。您認為，這次的改革方案有哪些突破和亮點？

魏加寧：《公報》發(fā)布的內容可以說有些在意料之中，也有一些在意料之外。在研究改革方案建議時我曾多次提到，作為學者，提出一個百分的目標，到政府層面至少打個五折。如果學者只提五十分的目標，那么再打折就只剩二十五了。所以，作為學者，提出的目標一定要盡可能高一些，這樣，即使打了折，總的來說還是有所前進的。今年，我參加了國研中心“383”方案的研究，也參加了中國金融四十人論壇年度重大課題“深化經濟體制改革重點領域一攬子方案”，兩個智庫性質不同、定位各異，在為改革出謀劃策方面也有各自的優(yōu)勢。

這次三中全會我認為有幾大亮點，首先，最重要的亮點是明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@個提法非常重要，關鍵是提到了要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這和我們一直以來一再思考的問題是一致的，它回答了我們一直提出的問題，即改革的目標到底是什么？很久以來我們就認為，改革的目標不應僅僅是建設小康社會或民族復興等，因為“小康社會”現(xiàn)在已經很難起到振奮人心的作用，而“民族復興”又很難找到量化的標準，所以我一直在提倡“建設現(xiàn)代國家”。這次全會提出的“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，我覺得這個提法非常明確，正中要害。該提法表明，中國現(xiàn)在已經與30年前有所不同了，現(xiàn)在在硬件方面我們與發(fā)達國家的距離已經很小了，至少在沿海發(fā)達地區(qū)是如此，但是在國家治理體系和治理能力這些軟件方面，我們與發(fā)達國家的距離還是比較明顯的。

另一個大的亮點就是中央成立全面深化改革領導小組。我曾經把是否設立改革的協(xié)調機構作為是真改革還是假改革的試金石！現(xiàn)在看來，中央新一屆領導在改革方面真的是要動真格的了！而不是僅僅停留在口頭上。

還有一個亮點就是突出強調了政府與市場是具有決定性的主要矛盾，而在這一矛盾里面，市場又是起決定性作用的主要方面。把市場從“基礎性作用”提升為“決定性作用”。在政府和市場關系中更突出強調市場作用，這一點是值得高度肯定的。

再有一個亮點就是關于司法方面，全會提出，要維護憲法法律權威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。這段話突顯了法治中國建設的重要性，因此非常之重要。

還有一個亮點是成立國家安全委員會。我認為，不僅是要在安全領域成立國家安全委員會，而且在一些相應的重大領域都應當成立相應的決策委員會，把決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離開來，而委員會作為決策機構，部門作為執(zhí)行機構，署則作為監(jiān)督機構。

本次全會還有一個亮點就是給出了改革的時間表，也就是2020年是這一輪改革的時間期限。雖然路線圖現(xiàn)在還沒有公布，但是有了時間表，就說明改革再也不能“能拖就拖了”。

市場將起“決定性作用”

《21世紀》：全會提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！蹦绾卫斫馐袌鲈谫Y源配置中的“決定性作用”？

賈康：這是在過去認識上的進一步提升，從資源配置基礎性作用進一步提升到決定性作用，就是在核心問題上要更好地同市場經濟的目標模式相對應。第一次明確地在最高層級的文件上進行如此表述，具有非常重要的意義。

讓市場起“決定性作用”的具體措施是，要有在市場化趨向上的一系列實質性改革，減少行政審批，更好的公平競爭與準入，培育要素市場，不可避免的還有消除過度壟斷等等，應以上海自貿區(qū)已提出的與國際接軌、高水平法治化營商條件為市場培育的試驗、示范和標桿。

彭文生：可以從三個方面理解如何讓市場在資源配置中起“決定性作用”。

消除政策對商品價格的管制。在一些要素價格上還存在不同形式的政府的直接管制或干預，比如煤電水等資源價格，還有資金價格等。針對要素價格的改革，重在依據(jù)市場的供求，即使短期內不能完全依靠市場競爭，也應依據(jù)資源稀缺程度，對各類資源進行合理定價，使勞動生產率與全要素生產率較高的企業(yè)能夠真正受益。理順長期扭曲的價格體系是發(fā)揮市場配置資源作用的基礎。

另外，破除壟斷。缺乏競爭的市場決定的價格不能有效配置資源。通過壟斷獲得的超額利潤對其他行業(yè)和消費者造成擠壓，降低整個社會資源配置的效率，同時帶來分配不公的問題。解決的方式有兩個：第一，破除相關行業(yè)準入的限制，分拆超大規(guī)模企業(yè)，增加競爭；第二，對那些有自然壟斷性質的行業(yè)，比如公用事業(yè)類的壟斷型企業(yè)，通過政策的干預，限制超額利潤，使其獲得的回報率接近社會平均水平。

理順政府和市場的邊界，糾正公共部門的“越位”和“缺位”。政府在市場經濟中的角色體現(xiàn)在兩個方面：第一，商品和服務應該有多少由政府直接生產和提供。政府主體應該退出競爭性經濟活動，同時在市場失效的領域加大公共產品的提供，尤其是環(huán)境保護、醫(yī)療教育、社會保障的提供等。第二，政府要制定并維護一個促進公平競爭的法治環(huán)境。

《21世紀》：全會提出：“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實?！蹦绾卫斫?？您認為該小組將會對改革的進一步推進起到怎樣的作用？會面臨哪些困難？

魏加寧：我們這些年一直呼吁要成立改革協(xié)調機構。我也曾多次在各種會議上提到，成不成立改革的協(xié)調機構是判斷究竟是真改革還是假改革的試金石。所以，中央改革領導小組的設立，表明新一屆中央領導在改革上是要動真格的了。因為如果沒有這么一個機構，改革就很容易被部門利益所左右、被利益集團所左右、被地方利益所左右，所以必須有一個改革的總體協(xié)調部門。

這個領導小組肯定比過去國家體改委的層次要高、范圍要廣。體改委下屬國務院，職能也只是研究、協(xié)調及指導經濟體制改革。而該小組很明確是中央機構，超越部門之上，而且是全面深化改革領導小組，它不僅要研究經濟改革，還要研究其他相關的改革。

這個小組未來面臨的問題可能是如何同其他部門進行協(xié)調。它同發(fā)改委是什么關系目前還不太清楚，是否應該有自己的辦事機構也不確定，這些都需要作進一步觀察。

如何建立現(xiàn)代財稅制度

《21世紀》：財稅改革是經濟體制改革的重點，全會提出要“建立現(xiàn)代財稅制度”、“完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度?！蹦J為，根據(jù)該方向，稅收制度應該進行怎樣的調整？預期在稅收方面會推出怎樣的政策和措施？

賈康：“現(xiàn)代財政制度”的建立，是匹配于我國建設現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會的“偉大民族復興”現(xiàn)代化宏偉藍圖的，我們亟須結合十八屆三中全會后的整體改革設計思路，把財政服務經濟社會發(fā)展全局的深化改革任務，落實到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時間表”的狀態(tài)上。在大思路上要合乎實際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

需要明確：我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹是因為，我國省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的。因而1994年以來，實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優(yōu)化中央-地方財稅關系的基本原則與要領，是必須以合理界定各級政府職能，即“事權與支出責任相適應”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉移支付和必要的“生態(tài)補償”式的地區(qū)間橫向轉移支付。這一體制安排如能建設到位，將使中國包括欠發(fā)達區(qū)域的所有地區(qū)，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗。

為向以上體制框架推近，可以做并應盡快做的事項包括：由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權（支出責任）明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的共擔方案，并在今后漸進地優(yōu)化與細致化；盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”等十余個政府信息系統(tǒng)建設工程的聯(lián)網和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺；積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

在優(yōu)化和改進地方稅體系過程中，結合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案——不排除在流轉稅領域區(qū)別對待地開掘消費稅的潛力空間，把優(yōu)化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調的寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭，并拉動新一輪理順我國基礎能源產品比價關系與價格形成機制的稅價財聯(lián)動配套改革；房產稅應積極穩(wěn)妥擴大試點范圍；環(huán)境稅的改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個人所得稅應創(chuàng)造條件實行分類與綜合相結合，加上按家庭瞻養(yǎng)因素調整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經驗結合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預算體系管理。

以信息系統(tǒng)和預測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預算，在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統(tǒng)籌調節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。應大力強化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉移支付，提高一般轉移支付比重，整合專項轉移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創(chuàng)新與合理激勵形成財政可持續(xù)性。

魏加寧：通過上世紀80年代的分權改革，到1993年時，地方尤其是沿海地區(qū)財政比較富裕，但是中央財政相對困難。所以1994年我國實行了“分稅制”改革。但之后的基本趨勢是層層上收財權、層層下放事權，在充實了中央政府財力的同時也導致了地方政府的債務負擔過重。而新一輪改革的方向明顯是要減輕地方政府的財政負擔，這一點是有一定共識的。但是如何減輕地方財政負擔現(xiàn)在有兩種不同的思路：一種是主張上收事權，另一種是主張下放財權。這兩種思路現(xiàn)在看來都有一定的道理，最后很有可能是平衡的結果。

關于稅收制度改革，《公報》有一句話很關鍵，就是“要發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，這句話大有深意。我認為不能將所有事權一下子都上收到中央來。因為除了司法去地方化等這些有共識的方面以外，我們擔心，其他一些目前還把握不準的事權如果都匆匆忙忙地盲目集中到中央，就有可能會走偏。從國際經驗來看，現(xiàn)在在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，實際上還沒有一個大家都認可的成功模式可供學習借鑒。在這種情況下，如果盲目統(tǒng)統(tǒng)收上來，一旦出現(xiàn)問題、走錯了路，再想下放就難了，因此風險會很大。另一方面，中國的層級政府非常復雜，如果事權過度集中，地方政府的道德風險會很大。所以，我們主張在上收事權方面要穩(wěn)，一些看得準的，比如國防、外交和司法等，應當盡快上收，但是那些看不準的，比如說養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等，還是謹慎一些為好。同時，應當更多地鼓勵地方去競爭、創(chuàng)新、改革，這對于更好地推動改革來說，可能是更為重要的。

土地制度改革路徑

《21世紀》：土地制度改革在會前就被給予了高度關注，也正如社會期待，全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，您預期土地制度將會發(fā)生哪些變化，這些變化將會產生怎樣的成效？

彭文生：三中全會后的土地改革將圍繞破除農村土地集體所有和城市土地國有的分割狀態(tài)、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場”的指導思想展開。改革方向是允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。

隨著農村集體建設用地直接入市，土地供應將從單一的政府征地轉讓，變成包含農村集體土地流轉的雙軌制供應，相應收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應。預計未來幾年，農用地承包經營權確權將基本完成，隨后將出臺全國統(tǒng)一的農村集體經營性建設用地流轉方案。在此之前各地方的集體土地流轉試點將在更大范圍內鋪開。這些舉措最終的成效將是：破除現(xiàn)在的農村集體所有制和城鎮(zhèn)土地國有制的分割。

黃季焜：農村集體建設用地市場化改革是長期以來沒能涉及的改革。過去三十多年，我國在推進產品市場改革方面取得巨大成就，但要素市場改革明顯滯后，特別是農村集體建設用地市場化改革。土地制度改革的滯后、城鄉(xiāng)間土地要素市場的分割、農村集體建設用地與城市建設用地沒有享有平等權益，這些都使農村土地要素在資源配置中的功能沒有得到應有發(fā)揮，也影響了與農村土地緊密相關的各種要素市場的配置、農民的切身利益和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程。

十八屆三中全會在土地制度改革上明確提出“要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。全會還要求“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”。這表明改革不但有明確的范圍、方向和方式，而且有既定的時間表。改革的范圍是農村建設用地，主要包括農民的宅基地、農村公共設施和公益事業(yè)用地與鄉(xiāng)村企業(yè)用地等。改革的方向是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，城鄉(xiāng)建設用地有同等的入市權利；改革要按市場規(guī)則，要公平開放透明，價格形成將主要由市場決定，要解決好政府和市場以及所牽涉的各個部門的利益關系，特別是農民利益，要賦予農民更多財產權利。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場所帶來的影響是極其深遠的。首先，它將盤活土地要素，充分發(fā)揮土地在土地、勞動力和資金等要素市場中的資源優(yōu)化配置作用，加快經濟的發(fā)展。這些變化將影響農村土地利用方式、土地與勞動力及資金的配置，從而影響未來城鄉(xiāng)土地的利用格局以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程和空間布局。其次，將影響各個部門的切身利益。它不但影響城鄉(xiāng)建設用地需求方和投資方的利益，更將影響地方財政和農民權利，將對中央與地方的財稅改革提出更高要求，同時也將有助于三中全會提出的賦予農民更多財產權利要求的實現(xiàn)。第三，將影響城鄉(xiāng)居民的生活，有助于縮短城鄉(xiāng)收入差距和促進城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展。它不但能使農民在農村土地增值中直接受益更多，同時還將間接影響城鄉(xiāng)居民的生活（如可能帶來緩解城市房價上漲的壓力和促進農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)房價的上升等）。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，首先，要深入開展改革的頂層設計，厘清改革可能涉及的法律和規(guī)章、財稅等相關領域的改革部署、改革在各部門的權責利劃分、推進改革的順序等問題。其次，急需修改和完善同建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場相關的法律和規(guī)章制度，因為許多現(xiàn)行法律和規(guī)章制度是限制農村集體建設用地市場同城鄉(xiāng)市場的統(tǒng)一，限制集體土地出讓、轉讓或出租，所以修改相關法規(guī)和規(guī)章制度，是推進土地改革的制度保障。第三，盡快完成農村集體土地的確權登記發(fā)證，明確農村各種集體土地的類型，確權是集體土地上市交易的前提，土地用途是確定集體土地能否交易的依據(jù)。第四，建立同城鄉(xiāng)建設用地一致的市場運作體系和市場監(jiān)管體系，在符合法律、規(guī)章和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，實行市場配置土地資源的定價原則，市場監(jiān)管體系需要政府各部門的機密協(xié)調，運作公開透明。第五，完善農村集體建設用地和征地的利益分配機制，合理解決好農民、集體和政府等的利益分配。農村集體建設用地入市后，土地增值收益如何分配將是實際工作的難點，它涉及農民的切身利益，涉及地方政府的財稅收入和農村公共物品與服務的提供。第六，確保各項相關領域的改革適時到位，特別是中央和地方的財稅改革。地方財政問題將是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的最重要阻礙因素之一。

深化改革的制度紅利

《21世紀》：全會提出，“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，結合改革方案的精神，您認為本次改革將為經濟發(fā)展帶來怎樣的制度“紅利”？

彭文生：三中全會出臺的改革措施將有利于降低結構失衡。以簡政放權為核心的政府改革、以降低流轉稅比例為特征的財稅改革、以保障農民集體土地產權為重點的土地改革、以農民工市民化為核心的城鎮(zhèn)化改革等措施，將有利于縮小收入差距，從而提高社會的平均消費率，降低儲蓄率。這些改革措施將使得我國消費儲蓄的比例關系重新回到經濟基本面所決定趨勢上來，即人口紅利漸行漸遠導致消費需求上升投資需求下降。未來5-10年消費率上升、儲蓄率下降將是結構調整的大方向。與此根本宏觀經濟新平衡相對應，我國經濟在中微觀層面將呈現(xiàn)國退民進和產業(yè)升級的結構調整。

同時，過去十多年，房地產價格快速上升的經濟社會基礎是地方政府土地供應壟斷、財稅扭曲、金融壓抑、社會保障不平衡帶來的收入差距擴大與儲蓄率上升，以及貨幣信用支持投資擴張的增長模式。上述結構改革正是針對這些扭曲因素的。我們判斷改革的推進深化將消除過去十多年房價快速上升的經濟基礎，從某種意義上講，改革越成功，房地產泡沫破裂的時間越早。

從經濟增長的角度看，新的一輪經濟體制改革，將增加市場配置資源的作用，有利于中長期的潛在增長率。短期看，改革對總需求增速的影響有正有負，總體上難有明顯的拉動。一方面，減少政府干預經濟、打破國企壟斷以及營改增等措施有助于刺激私人部門投資。另一方面，改革也存在抑制短期總需求增長的機制，主要在于中央反腐的深化與機制化可能抑制消費和投資的增長，尤其是近期習近平主席關于“不以GDP增長為唯一考核指標”的講話將削弱地方政府一味通過投資追求GDP增長的動力。

（因版面有限，本文有刪節(jié)，全文請見中國金融四十人論壇網站www.cf40.org.cn）