三中全會(huì)規(guī)劃社保藍(lán)圖：公平性、可持續(xù)性和流動(dòng)性

2013年11月18日 01:59
來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

人參與條評(píng)論

專訪清華大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏：

三中全會(huì)規(guī)劃社保藍(lán)圖：公平性、可持續(xù)性和流動(dòng)性

郭晉暉

如同三中全會(huì)推出的多項(xiàng)改革一樣，社保領(lǐng)域的舉措也超出了業(yè)內(nèi)預(yù)期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）沒有回避中國社會(huì)保障中長期存在的不公平、不可持續(xù)以及流動(dòng)性欠缺等“老大難”問題，提出了解決思路。

清華大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏15日向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》全面深入地解讀了《決定》與社會(huì)保障相關(guān)的內(nèi)容。她說，如果能就《決定》中的每一個(gè)關(guān)鍵詞都達(dá)成社會(huì)共識(shí)并形成可行方案，中國的社會(huì)保障體系建設(shè)將呈現(xiàn)出一個(gè)新的局面。

楊燕綏認(rèn)為，《決定》提出堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，否定了當(dāng)前將兩者混合管理、個(gè)人賬戶資金被“挪用”的現(xiàn)狀。

《決定》在事權(quán)與支出責(zé)任相一致的大前提下，明確劃分了中央和地方的社保責(zé)任，終結(jié)了“中央點(diǎn)菜，地方買單”的社保運(yùn)行模式，并首次提出基金精算平衡的原則，對(duì)養(yǎng)老金做長期規(guī)劃。

在楊燕綏看來，中央首次提出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”是基于養(yǎng)老金精算平衡的原則，并不會(huì)生硬地規(guī)定延長多少年，而是將采取漸進(jìn)式的增加繳費(fèi)年限和提高多繳多得的激勵(lì)，通過機(jī)制引導(dǎo)勞動(dòng)者延遲退休。

她還表示，延遲退休的政策不會(huì)影響到近年即將退休的老職工待遇，但中年和青年勞動(dòng)者將不可能再享有“繳費(fèi)滿十五年等待退休”這樣的政策，這是我們?cè)诶淆g化社會(huì)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

楊燕綏在接受采訪時(shí)多次強(qiáng)調(diào)“三分政策七分執(zhí)行”，黨中央提出的只是原則，要變成政策法律還有很長的路要走，但她建議這些政策在“十二五”期間制定完成，以期中國能在2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)之時(shí)，達(dá)到國際勞工組織1952年制定的《社會(huì)保障最低公約》的標(biāo)準(zhǔn)。

一攬子政策促進(jìn)公平和流動(dòng)

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：《決定》提出建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，您認(rèn)為公平性主要體現(xiàn)在哪些方面？

楊燕綏：首先表現(xiàn)在收入分配領(lǐng)域，當(dāng)前我們?cè)诔醮畏峙渲袆趧?dòng)報(bào)酬占的比重過低且缺乏秩序；再分配又不全面而且欠公平，還有很多是富人俱樂部?！稕Q定》有針對(duì)性地提出了提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，并提高二次分配的合理性和公平性，形成合理有序的收入分配格局。

今后勞動(dòng)者應(yīng)該普遍能夠按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬，而勞動(dòng)報(bào)酬的多少是由人均GDP的福利相關(guān)性來決定的。因此以后不能再單純追求GDP，而是要追求人均GDP的福利相關(guān)性。

其次，《決定》多次提到城鄉(xiāng)整合，從土地利用、新城鎮(zhèn)化建設(shè)，一直到社會(huì)治理，涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會(huì)保障多個(gè)領(lǐng)域，專門提出“完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策”，消除城市戶口與鄉(xiāng)村戶口的差別和地區(qū)流動(dòng)人口的不公平待遇，使所有公民能夠在國家保障體系下根據(jù)需要和貢獻(xiàn)獲得保障和待遇。

第三，養(yǎng)老、醫(yī)療等多個(gè)公共服務(wù)都明確中央的責(zé)任，提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央統(tǒng)籌、公共服務(wù)中大項(xiàng)目由中央統(tǒng)一來籌資建設(shè)等等，這樣明確了中央統(tǒng)籌該負(fù)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了更大的保障性和公平性。

第四，“建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制”，這以前是從沒有明確提出的。有了這一調(diào)整機(jī)制之后，參保人的待遇與GPI相掛鉤，可以根據(jù)各地的消費(fèi)支出和工資水平給各類人員建立待遇調(diào)整機(jī)制。這對(duì)于待遇比較低的人來說更是非常重要的，可以讓他們免去物價(jià)變化所帶來的生活風(fēng)險(xiǎn)。

日?qǐng)?bào)：談到公平，大家最關(guān)心的是并軌，《決定》在這方面是如何規(guī)定的？

楊燕綏：《決定》指出，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌是覆蓋各類職工，并非僅指企業(yè)職工，這就是并軌和提高統(tǒng)籌層級(jí)的表述?！稕Q定》中并沒有提到“并軌”，而是用了“整合”，整合的概念比并軌大，是要消除身份和部門的界限。

整合的方向是肯定的，但《決定》只是說推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，而沒有明確是“大整合”還是“小整合”，這些問題還需要繼續(xù)討論。

明確責(zé)任透明預(yù)算

日?qǐng)?bào)：在過去多年的社保體系框架搭建過程中，碎片化、短期行為非常嚴(yán)重，《決定》在增強(qiáng)制度的可持續(xù)性方面有哪些思路？

楊燕綏：《決定》進(jìn)一步明確了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的二元結(jié)構(gòu)，我一直很贊成的。社會(huì)統(tǒng)籌是明確政府責(zé)任——全覆蓋、保基本、克服貧困；個(gè)人賬戶則是國家稅收和公共服務(wù)政策支持下的個(gè)人責(zé)任，社會(huì)統(tǒng)籌保基本，個(gè)人賬戶促改善，這樣才是可持續(xù)的。全部依靠政府或是全部依靠個(gè)人都是不現(xiàn)實(shí)的。

前期的教訓(xùn)是個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌混合在一起，把“相結(jié)合”變成了“相混合”。這次重新強(qiáng)調(diào)了在“相結(jié)合”的基礎(chǔ)上完善個(gè)人賬戶制度，否定了將兩者混合管理的現(xiàn)狀。

后面還要繼續(xù)研究完善個(gè)人賬戶到底是什么性質(zhì)，如果是個(gè)人儲(chǔ)蓄，那就要完善實(shí)賬運(yùn)營、投資收益、受托人管理等問題。文件還提出多繳多得的機(jī)制，確保參保人權(quán)益，這都是很大挑戰(zhàn)。

日?qǐng)?bào)：財(cái)稅改革是三中全會(huì)的一大重點(diǎn)，這對(duì)社保有什么影響？

楊燕綏：《決定》提出透明的財(cái)政預(yù)算，發(fā)揮人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用，并提出事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，這對(duì)社保領(lǐng)域是很有針對(duì)性的。

之前中央和地方在很多公共服務(wù)和社保建設(shè)上很多責(zé)任是劃不清的。責(zé)任不清表現(xiàn)在中央定政策卻不出錢，也就是俗稱的“點(diǎn)菜不買單”，現(xiàn)在中央明確要承擔(dān)部分社會(huì)保障責(zé)任。這就非常需要一個(gè)透明的財(cái)政預(yù)算才能知道政府在社保方面的投入量。

養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)都會(huì)涉及統(tǒng)籌這部分的政府責(zé)任，在社保頂層設(shè)計(jì)時(shí)常常會(huì)討論統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶到底需要哪個(gè)大，社會(huì)統(tǒng)籌大則個(gè)人賬戶就做小，反之亦然。

比如預(yù)期養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率要達(dá)到70%，這就需要明確社會(huì)統(tǒng)籌到底多大，人們才能對(duì)自己的個(gè)人責(zé)任有規(guī)劃。

但是長期以來，財(cái)政預(yù)算都是不清晰的，大家都不知道財(cái)政能出多少錢，統(tǒng)籌賬戶到底是大是小就成為一個(gè)學(xué)術(shù)討論的問題，而這次明確透明財(cái)政預(yù)算是一個(gè)非常大的進(jìn)步，能使大家心里有數(shù)。如果說社會(huì)統(tǒng)籌能夠占到人們退休前收入的40%，那么個(gè)人賬戶就努力去做30%，這樣的二元結(jié)構(gòu)不僅是理論上說清楚了，而且財(cái)務(wù)上操作也清晰了。

日?qǐng)?bào)：《決定》首次提出了“堅(jiān)持精算平衡原則”，是否表明中國要對(duì)養(yǎng)老金做更加長期和精細(xì)化的管理？

楊燕綏：中央提出堅(jiān)持精算平衡原則實(shí)際上與結(jié)束那種“點(diǎn)菜不買單”有直接的關(guān)系。過去中央制定政策但卻很少過問政策的實(shí)施效果，如今中央提出部分承擔(dān)社保的責(zé)任，必然會(huì)關(guān)心政策的績(jī)效和精細(xì)化。

提出養(yǎng)老金的精算平衡首先意味著中國養(yǎng)老金問題要做長期規(guī)劃，養(yǎng)老金精算平衡的原理告訴我們按照老殘供養(yǎng)的長期風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行財(cái)務(wù)的預(yù)算和測(cè)算，要科學(xué)考慮人口的平均壽命、年齡結(jié)構(gòu)、老年贍養(yǎng)比，關(guān)注人們繳費(fèi)貢獻(xiàn)和退出勞動(dòng)力市場(chǎng)之后領(lǐng)取待遇之間的平衡。

研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策也是在這個(gè)背景下提出的，現(xiàn)在繳費(fèi)年限過短，因此繳費(fèi)年限要延長，繳費(fèi)年限延長會(huì)自動(dòng)推遲退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的年齡，延遲退休是機(jī)制導(dǎo)致的，不會(huì)生硬地規(guī)定會(huì)延長多少歲。

此外，文件還首次提出適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率也有助于增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。中國當(dāng)前的社保費(fèi)率太高是不容置疑的，五險(xiǎn)一金占到企業(yè)工資總額的64%，社保費(fèi)率降低之后促進(jìn)就業(yè)的作用將非常明顯。

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