農(nóng)村建設(shè)用地入市將減少征地

2013年11月16日 04:24
來(lái)源：新京報(bào) 作者：涂重航

人參與條評(píng)論

2012年11月11日，位于深圳龍華觀瀾竹村附近，土地正在一點(diǎn)點(diǎn)減少。2013年1月18日，深圳市政府宣布深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)流通。圖/CFP

【看點(diǎn)】

《決定》提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

新京報(bào)訊昨日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）公布，其中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市“三同”

十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)天發(fā)布的全會(huì)公報(bào)就提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。昨日，《決定》中將此作為第11條，明確闡釋“建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”的范圍和方向。

其中提到，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?/p>

記者對(duì)比發(fā)現(xiàn)，類似表述在十七屆三中全會(huì)中通過(guò)的文件中就有，但略有不同。

在十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。

這次的《決定》將“逐步”二字刪除，直接表述為“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。另外將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)明確，而非“享有平等權(quán)益”。

范圍限集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

昨日，社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國(guó)英指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確的范圍是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)際上是把宅基地剔除在外。

黨國(guó)英認(rèn)為，這也可能是從穩(wěn)妥性考慮，不想步子邁得太大。另外，《決定》中也限定了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，符合規(guī)劃就是要在土地利用總體規(guī)劃，和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等前提下，以及用途管制之下，才能入市交易。

黨國(guó)英認(rèn)為，今后農(nóng)村建設(shè)用地可以入市，意味著征地將越來(lái)越少，而土地交易越來(lái)越多。農(nóng)民拿著手里的地可以平等買賣，而不是政府來(lái)征地。這自然就保障了農(nóng)民的收益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

■ 背景鏈接

農(nóng)村建設(shè)用地存隱性市場(chǎng)

相關(guān)專家指出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、個(gè)人使用。這些建設(shè)用地多數(shù)已經(jīng)成為廠房、倉(cāng)庫(kù)、商業(yè)市場(chǎng)等。也包括在《土地管理法》出臺(tái)前，珠三角等地的農(nóng)村轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和個(gè)人的土地。

事實(shí)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，一直存在。在廣東存在以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場(chǎng)。

這些隱性的流轉(zhuǎn)為大量“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)、各種所有形式企業(yè)提供了用地基礎(chǔ)，為大量農(nóng)民工提供安身之所。

據(jù)廣東省國(guó)土部門統(tǒng)計(jì)，珠江三角洲地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，實(shí)際已超過(guò)集體建設(shè)用地的50％。

今年年初，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)深圳原村集體經(jīng)濟(jì)組織工業(yè)用地可進(jìn)入市場(chǎng)流通。有關(guān)專家指出，深圳試點(diǎn)流轉(zhuǎn)的原村集體工業(yè)用地，實(shí)際上就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

隨著決定出臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)已不是“要不要”問(wèn)題，而是怎么依法實(shí)踐問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，使環(huán)環(huán)相扣的征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等問(wèn)題進(jìn)入整體突破期。要賦權(quán)于民，使農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)保生存、以產(chǎn)權(quán)謀發(fā)展，從農(nóng)村突破，向城鄉(xiāng)一體化總目標(biāo)邁進(jìn)。 ——國(guó)土部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝

據(jù)新華社電

■ 案例

深圳嘗試原村集體土地交易

深圳在長(zhǎng)期改革開(kāi)放中，農(nóng)村大量的土地存在租賃、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營(yíng)。

數(shù)年前，深圳市獲得國(guó)家批準(zhǔn)，全市所有土地變更為國(guó)有土地。但當(dāng)時(shí)政府并沒(méi)有給原村集體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因此大量土地還屬于原村集體所有。

長(zhǎng)期以來(lái)，深圳的原村集體紛紛成立集體所有制或股份制公司。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，有的村集體企業(yè)依靠土地租賃收益，有的村集體引進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

為了盤活這些原村集體建設(shè)用地，深圳市在去年《深圳土地管理制度改革總體方案》基礎(chǔ)上，今年1月，出臺(tái)“土改”細(xì)則，允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工業(yè)用地可進(jìn)入市場(chǎng)流通。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這是中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的首個(gè)試點(diǎn)。

深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心土地產(chǎn)權(quán)部部長(zhǎng)姜仁榮在接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)表示，深圳這次的改革繞過(guò)以往政府征地的程序，村集體直接可以將土地在交易中心掛牌出讓。以往需要政府出面，將集體土地征收為國(guó)有用地后，才能對(duì)外掛牌出讓。

對(duì)于這項(xiàng)新政，龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)舊改辦主任薛鶴松對(duì)媒體表示，村里多了一個(gè)選擇。他們自己也會(huì)算經(jīng)濟(jì)賬，如果現(xiàn)有的廠房租金收益豐厚，他們則不愿意把土地拿出去賣。若是村里廠房租金收益不高，又有好的產(chǎn)業(yè)進(jìn)來(lái)，他們就會(huì)選擇出售土地。

難題1

固有利益共同體如何打破?

“三農(nóng)問(wèn)題”專家、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍強(qiáng)調(diào)，《決定》中提出“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，將打破長(zhǎng)期以來(lái)土地被地方政府壟斷的格局，也將打破長(zhǎng)期以來(lái)，土地市場(chǎng)由政府與開(kāi)發(fā)商分肥的利益格局。

溫鐵軍說(shuō)，《土地管理法》使得地方政府在征收農(nóng)村集體土地后，土地的所有者——農(nóng)村集體自動(dòng)放棄所有權(quán)。從而形成地方政府和開(kāi)發(fā)商“分肥”的利益固化局面。

溫鐵軍認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“三同”后，勢(shì)必要打破土地利益固化的格局，形成村集體、農(nóng)民在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易市場(chǎng)中同權(quán)同價(jià)，公平交易。

溫鐵軍認(rèn)為，要打破傳統(tǒng)的利益固化格局并非易事。一是這種利益固化格局已形成，如果切斷地方政府融資渠道，將導(dǎo)致地方政府資金鏈條斷裂。二是農(nóng)民的權(quán)益保障呼聲較弱。要想實(shí)現(xiàn)“同市同權(quán)同價(jià)”，還有很長(zhǎng)的路要走。

難題2

入市提出五年為何進(jìn)展不大?

黨國(guó)英提出，事實(shí)上農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市十七大時(shí)提出過(guò)，直到現(xiàn)在基本沒(méi)有突破性進(jìn)展，依舊是原地踏步。

其中，最難界定的就是前面的限定范圍，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，這個(gè)限定之后，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市很難操作。

黨國(guó)英說(shuō)，以前我們只能做到基本農(nóng)田管制，而村莊的管制一直沒(méi)有，什么是符合用途管制，還沒(méi)厘清。

另外，我國(guó)雖然有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，但是農(nóng)村的規(guī)劃長(zhǎng)期以來(lái)比較隨意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都可以對(duì)農(nóng)村進(jìn)行規(guī)劃，在這種隨意的鄉(xiāng)村規(guī)劃背景下，一旦放開(kāi)，將導(dǎo)致幾十萬(wàn)個(gè)行政村都推向市場(chǎng)。因此，雖然十七大也明確提出這類農(nóng)村集體土地入市，但5年仍未有明確的操作辦法。

難題3

如何防熱錢涌向農(nóng)村市場(chǎng)?

溫鐵軍提出，放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)后，應(yīng)該注意熱錢向土地市場(chǎng)的大量涌入。

溫鐵軍說(shuō)，最近幾年，國(guó)際金融資本過(guò)剩，導(dǎo)致國(guó)際上億公頃土地被金融資本侵占，形成新的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

而近幾年，中國(guó)也存在增發(fā)貨幣，金融過(guò)剩的現(xiàn)象。一旦農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)閘，這個(gè)政策將對(duì)那些“有錢人”成為利好，便于他們將熱錢流入農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)。以后，農(nóng)村建設(shè)用地將成為新的投資領(lǐng)域，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該引起重視。

本版稿件（除署名外）/新京報(bào)記者涂重航實(shí)習(xí)生賈世煜