土地改革：同地同權(quán)同價有望實現(xiàn)

2013年11月16日 02:20
來源：第一財經(jīng)日報作者：邵海鵬

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[ 此次全會在上一屆“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”基礎(chǔ)上取消“逐步”。無疑，這顯示決策層更加堅定的決心]

不論是新型城鎮(zhèn)化，還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地制度的改革成了關(guān)鍵。11月15日，官方公布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。

根據(jù)《決定》所確定的基調(diào)——讓市場在資源配置中起決定性作用，此次全會在上一屆“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”基礎(chǔ)上取消“逐步”。無疑，這顯示決策層更加堅定的決心。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是最終的實現(xiàn)目標(biāo)。這既是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，也符合城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求。” 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂說。

同地同權(quán)同價

對現(xiàn)行土地制度的弊端，多方已經(jīng)有充分認(rèn)識。如：現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。

《決定》指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。習(xí)近平就《決定》表示，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化必須解決的重大問題。

三中全會召開前夕，“383”方案更是將土地制度改革視為改革三大突破口之一。指出未來土地改革的目標(biāo)：建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。這給了市場富有想象的預(yù)期。

與之相應(yīng)，《決定》提到，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

“這是一個積極的信號?！敝袊缈圃恨r(nóng)發(fā)所研究員黨國英對《第一財經(jīng)日報》財商表示，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地要入市交易將不再需要通過征地環(huán)節(jié)。當(dāng)然，不需要征地也可以，不是說一定不能征地。

《決定》也對征地范圍、征地補償提出新的要求?！翱s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！薄敖⒓骖檱?、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！?/p>

由于土地增值收益分配不均，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)利受損嚴(yán)重。中國人大國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員仝志輝認(rèn)為，考慮到土地增值收益很大程度上來自于國家基礎(chǔ)設(shè)施投入和市場交易原則下的產(chǎn)業(yè)投資和人口聚集，其增值收益分配就必須在這一收益的所有創(chuàng)造者之間進行分配，而不能僅僅是目前制度下的留給實際的土地使用者和買賣者。

本次全會著重提出，制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為了實現(xiàn)十八大中所提出的“四化同步”，《決定》指出，要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

不過，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，必須構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，單純依靠小農(nóng)是無法實現(xiàn)的?！稕Q定》指出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。

尤為重要的是，較小的規(guī)模，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民收入提高的主要障礙?！稕Q定》提出，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。黨國英認(rèn)為，這次對家庭農(nóng)場進行強調(diào)，尤為重要。

此外，《決定》指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的同時，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。廖洪樂表示，這對農(nóng)民來說，意味著更為完整的權(quán)利。

這就意味著，在對農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)確權(quán)之后，擁有更為完整的土地權(quán)利的農(nóng)民將會在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場上，獲取更多財產(chǎn)權(quán)利。

確權(quán)、流通、統(tǒng)一市場

確權(quán)之后怎么辦呢？下一步就應(yīng)該是流通。如抵押融資、公平交易等。在頂層設(shè)計尚未明顯改革的同時，地方政府的先行先試就為未來的改革提供改革思路。

《第一財經(jīng)日報》梳理發(fā)現(xiàn)，各地雖然改革路徑不一，但是其中的邏輯明顯，確權(quán)工作完成是工作的基礎(chǔ)。然后決策部門劃定試點，可進行相應(yīng)探索以及突破。

一方面，云南、重慶、貴州銅仁市等多地嘗試，將農(nóng)民的“三權(quán)”抵押貸款,并為此提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險補償基金等機制。另一方面，安徽、山東、浙江溫州等地推行宅基地有償退出。規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)，以期盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。

值得關(guān)注的是，浙江溫州突破村級范圍，將交易擴展到縣域，同時允許宅基地在非城鎮(zhèn)戶籍中流轉(zhuǎn)，這突破了集體產(chǎn)權(quán)的限制，可以在更大范圍進行交易。重慶采用地票制度，將城鄉(xiāng)掛鉤的范圍推向整個直轄市。更為市場化的方式也優(yōu)化了土地資源的配置。

11月13日，安徽決定在全省20個縣(區(qū))開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作。除建立宅基地推出補償激勵機制外，地方政府還將建立完善土地交易平臺，依托國有建設(shè)用地交易市場，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，為土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。

海南尤為突出。在?？?、三亞等地市獲批為土改試點后，海南省國土資源廳制定《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，最引人關(guān)注的是，經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營，用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這種改變農(nóng)地性質(zhì)，用作非農(nóng)建設(shè)尚屬先例。

《決定》給出相應(yīng)的解決措施。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

不得不說的是，習(xí)近平在其博士論文《中國農(nóng)村市場化研究》中提出，建立固定的土地流轉(zhuǎn)交易場所；試行和逐步推行土地經(jīng)營證書的交易；建設(shè)全國性的土地流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)絡(luò)；建立完善的土地市場法律法規(guī)，運用經(jīng)濟杠桿，加強土地資產(chǎn)價值化管理，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓在市場中公開進行競爭，形成規(guī)范的市場秩序。

2009年4月，武漢市成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)民辦理1470宗農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，主要涉及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等，交易額近90億元，惠及16萬農(nóng)戶。今年7月，習(xí)近平在武漢視察時，對此給予“有益探索”的認(rèn)可。

不言而喻，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，意味著將來土地市場上的土地不論其所有制身份，而僅僅依據(jù)位置和未來用途進行定價，同一區(qū)域內(nèi)會有根據(jù)同一定價原則形成的地價。最終目標(biāo)是同地、同權(quán)、同價。

然而，仝志輝說，這需要財稅、戶籍、土地集體所有制改革、土地市場制度改革等方面做出整體性安排。最起碼，土地市場和土地稅收的同步改革是必然需要的。