遲福林：利益結構調整決定改革成敗

2013年11月15日 08:15
來源：新京報

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編者按

十八屆三中全會公報指出了城鄉(xiāng)二元結構的弊端，表明“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”。對此，經(jīng)濟學家遲福林也類似的觀點，他提出三個具體的建議：出臺農(nóng)民工市民化國家規(guī)劃；明確戶籍制度改革的時間表；賦予農(nóng)民物權化的土地使用權。

遲福林1951年8月生，研究員、博士生導師，全國政協(xié)第十一屆委員會委員，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長，海南省社會科學界聯(lián)合會主席。

到今年年底，改革開放就35周年了。35年前，改革打破了平均主義的利益藩籬，才贏得了廣大老百姓的支持，形成了改革的社會活力；35年以后，改革面臨另一個矛盾，利益關系固化，貧富差距擴大、利益失衡成為全社會關注的焦點。

處理好改革和多數(shù)人的利益，形成合理的利益結構，是中國改革的一個重要起點，也是一個基本經(jīng)驗。

今天，能不能解決日益擴大的貧富差距，逐步形成合理的利益結構，決定著全面改革的成敗。

中國未形成組織化的既得利益格局

分析當前的利益固化狀況，有4個關鍵詞需要認清。

第一，固化的利益格局基本形成?，F(xiàn)實生活中最明顯的就是：這些年開始出現(xiàn)所謂的富二代、貧二代。可見總的趨勢是，貧富差距，代際傳承的特點比較突出，窮人通過社會流動變?yōu)楦蝗?，要比二十年前、三十年前困難得多，這就是利益固化。

第二是貧富差距持續(xù)擴大。按照國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，10年期間，我們的基尼系數(shù)始終保持在4以上，差距明顯。貧富差距擴大的趨勢，總體上還沒有緩和。

第三，利益失衡的焦點是灰色收入。王小魯博士的調研報告提出：2012年我們的灰色收入高達6.2萬億元，約占當年GDP總量的12%。總體上說，由于分配不公、權力尋租、資源占有、壟斷地位等產(chǎn)生的灰色收入，成為當前經(jīng)濟領域、社會生活領域中的重要問題，也成為今天改革不能不直面的一個重大挑戰(zhàn)。

第四點是尚未形成組織化的利益格局。目前既得利益是一個客觀實際，利益固化也是一個現(xiàn)實問題，但總的看，尚未形成一個集團化的狀態(tài)。灰色收入就是一個例子，因為覺得自己的收入所得不合理，所以很多事還是悄悄地隱藏起來，覺得拿不上臺面。這就是利益格局尚未組織化的體現(xiàn)，這為改革解決利益失衡留下了一個巨大的空間。

應出臺中等收入群體倍增計劃

通過改革，打破固化的利益格局，解決利益失衡要做的事很多。但留給改革者的時間也很緊迫了。到2020年，還有不到八年的時間，能不能在解決以下三件事情上有突破十分重要。

第一，能不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入倍增。

十八大報告提出：到2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民的人均收入比2010年翻一番，由此全面建成小康社會。我的觀點是，如果收入分配等相關改革能夠到位的話，到2020年城鄉(xiāng)居民收入倍增是有條件實現(xiàn)的。去年城鄉(xiāng)居民收入的增速已經(jīng)跑贏了GDP，今年前三個季度城鎮(zhèn)居民是6.8%，農(nóng)民人均純收入是9.6%，也超過了GDP增速，到2020年，我們經(jīng)濟增速保持在7%，或者略高于7%，城鄉(xiāng)居民實際收入保持在7.2%左右，還是有可能的。

第二，能不能實現(xiàn)中等收入群體數(shù)量的倍增。

當前中國社會最重要的問題，是社會結構不合理。改革開放35年了，中等收入群體只有25%左右。13億人，只有3億左右是中等收入群體。在這樣一種情況下，無論是經(jīng)濟轉型、社會轉型，包括我們講治理轉型都很困難。所以中國需要盡快出臺《中等收入群體倍增國家規(guī)劃》，明確提出中等收入群體倍增的目標，即每年占比提高2個百分點左右，到2020年提高到40%左右。這不僅對于中國，對于世界都是一個值得關注的重大利好。

第三，讓農(nóng)民工成為歷史。

從我國的現(xiàn)實看，未來要增加3億中等收入群體，需要推進農(nóng)民工市民化，使部分農(nóng)民工成為中等收入群體的來源。

出路何在？在于人口城鎮(zhèn)化的轉型與改革。2012年，中國城鎮(zhèn)化率為52.57%，實際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5-2個百分點，到2020年，人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平。未來5年，只要以農(nóng)民工市民化為重點的相關改革等夠取得突破，我國城鎮(zhèn)化率有望以年均1%-1.2%的速度遞增，人口城鎮(zhèn)化率有望以年均1.3%-1.5%的速度遞增，至2020年新增城鎮(zhèn)人口將達4億左右，成為新增中等收入群體的“后備軍”。

為此提出三個具體建議：

出臺農(nóng)民工市民化的國家規(guī)劃。明確提出2020年總體實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的大目標。

明確戶籍制度改革的目標與時間表。建議1-2年內(nèi)，剝離戶籍的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內(nèi)，除了個別特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施人口登記制度；5-8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標志的人口登記制度。也就是說，到2020年，實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度向一元戶籍制度的并軌。

改革農(nóng)村土地制度，盡快賦予農(nóng)民物權化的土地使用權。關鍵問題在于承認不承認農(nóng)民對土地的使用權是一種物權，而不是一種債權。

國資配置應以公益化為重點

領導人講要打破利益藩籬，要有壯士斷腕的魄力。今天，要調整固有利益格局，全社會都面臨一個承擔改革成本的問題。改革的成本需要得到合理分攤，形成公平合理的新利益格局。

要做到這一點，在再分配領域，政府需要壓縮行政開支。中央出臺“八項規(guī)定”，不妨以此為契機，通過制度化的途徑，將過高的三公經(jīng)費降下來，壓縮減少行政成本。

要形成公共財政格局，爭取到2015年，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、保障性住房四項基本公共服務的支出占國家財政總支出的比重由2012年的35%提高到50%左右，占GDP的比重由8.48%提高到不低于12%。

其次，需要以公益性為重點調整優(yōu)化國有資本配置。建議1～2年內(nèi)，出臺新的國有資本布局調整優(yōu)化方案，推動國有資本從一般競爭性領域退出，重點配置到義務教育、基本公共醫(yī)療以及基本住房保障等公共產(chǎn)品領域；建議3年內(nèi)劃撥20%—30%的上市公司國有股權到社保體系。

對短期內(nèi)難以退出一般競爭性領域的國有資本，逐步提高收租分紅比例。減少并逐步取消特殊優(yōu)惠和特殊保護，建立常態(tài)化的國有企業(yè)收租分紅機制，確?！笆濉蹦┢诓坏陀?0%。

改革需對既得利益動刀

改革最終需要對既得利益動刀，修正利益格局，突破口在哪里？

首先，行政審批制度改革需要動刀。本屆政府承諾，行政審批事項減少三分之一。目前，上海自貿(mào)區(qū)的負面清單管理，就是政府管理模式的一個根本性變化，如果以負面清單管理為主體的政府職能轉變推廣，那么政府的行政審批恐怕就不僅僅只是砍掉三分之一的問題。

其次，需要對壟斷利益動刀。鐵路、電力、石油等領域應該加快向社會資本開放的改革進程，優(yōu)化國有資本的配制。

最后，能不能實現(xiàn)政府自己改自己？當前重要的是改變以行政主導資源配置的政府主導型增長方式。行政主導資源配置，導致財富向政府、國有企業(yè)集中，不可能不導致財政分配格局的失衡。

同時，行政主導資源配置又使得整個公共資源配置向中心城市集中，由此導致大中小城鎮(zhèn)資源配置失衡，進而導致人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后。

行政主導資源配置另外一個嚴重后果是，這種模式模糊了政商關系，造成權力尋租和體制性腐敗。所以，真正要解決好利益失衡的局面，最終有賴于政府的轉型和政府的改革。