賈康：在全面改革中深化財政體制改革

2013年11月14日 06:40
來源：上海證券報

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□ 賈康

黨的十八屆三中全會公報，對財政改革明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率、建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性，改進預算管理制度，建立事權(quán)與支出責任相適應的制度。這些要求包含豐富的內(nèi)容，也關(guān)聯(lián)一系列我國改革中的攻堅克難與協(xié)調(diào)配套，是服務于實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化、讓統(tǒng)一市場對資源配置優(yōu)化發(fā)揮決定性作用、促進社會公平和實現(xiàn)國家長治久安的制度建設的——一句話，是服務和支撐改革全局的。在此之前，我國財稅改革已在歷經(jīng)三十多年推進、深化的基礎(chǔ)上作出了新一輪改革的重要鋪墊：“營改增”改革由上海試點而擴大范圍，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆蓋全國并將適時擴大行業(yè)覆蓋面，已形成“倒逼”通盤財稅體制安排的深化改革與利益關(guān)系格局重構(gòu)之勢。

由“營改增”而來的直接現(xiàn)實問題是：把原歸地方掌握的財源中唯一大宗財源——營業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75%要歸中央（每年的增量中則有70%歸中央）的增值稅，地方政府今后的主力財源是什么——即依靠什么主要的財力過日子？怎樣貫徹實施“十八大”明確提出的“構(gòu)建地方稅體系”和“加快改革財稅體制”的任務？處理這一重大現(xiàn)實問題牽一發(fā)而動全身，勢必歸結(jié)為在三中全會公報和“頂層規(guī)劃”指導文件公布后實質(zhì)性推進新一輪旨在“建立現(xiàn)代財政制度”的財政改革與全局改革的方案設計與操作問題。

顯然，“現(xiàn)代財政制度”的建立，是匹配于我國建設現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會的“偉大民族復興”宏偉藍圖的，我們亟須結(jié)合十八屆三中全會后的整體改革設計思路，把財政服務經(jīng)濟社會發(fā)展全局的深化改革任務，落實到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時間表”的狀態(tài)上，相關(guān)的要點，至少涉及以下幾方面的認識：

首先應強調(diào)，必須充分肯定我國于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟性分權(quán)，絕非所謂“重啟集權(quán)時代”之舉。分稅制內(nèi)洽于市場經(jīng)濟體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會主義市場經(jīng)濟目標模式后，現(xiàn)實地構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟、實現(xiàn)“三步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然選擇，堅持深化分稅制改革必須堅定不移，使之在統(tǒng)一市場中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負債”、“土地財政”問題以及仍未完全解決的“基層財政困難”等問題，其產(chǎn)生的根源絕不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態(tài)，實際上是五花八門、復雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制——正是這種我們早知道其不能適應市場經(jīng)濟目標模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上要合乎實際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

其次，完整、準確地理解分稅制所應澄清幾個重要認識：（一）分稅制的邏輯起點，是市場經(jīng)濟目標模式取向下政府的職能定位和從立法機關(guān)（我國為最高權(quán)力機構(gòu)——人民代表大會）所獲得的收支權(quán)，所以“完善立法”是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中必須高度重視、正確把握的動態(tài)過程；（二）政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場關(guān)系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對政府收入規(guī)模（廣義宏觀稅負）起著大前提的作用；所以，合理明確各級政府“做什么，不做什么”的事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設計和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要使事權(quán)的明晰合理落實到各級財政支出責任的“明細單”即支出規(guī)范化制度化的分工合作方案；（三）廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但各地實際稅收豐度必然高低不一，客觀存在我國尤為突出的財政收入的“地區(qū)間橫向不均衡”，所以在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負大致水平的同時，要在稅制改革中積極構(gòu)建和完善我國地方稅體系和復合稅制，形成各級政府組織收入的規(guī)范化支撐框架；（四）因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級、地方本級必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)“地區(qū)間橫向不均衡”；（五）財權(quán)與事權(quán)相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當?shù)摹爸醒氲胤截斄φ急取笔窃谡_處理經(jīng)濟性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

第三，需要明確：我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復雜，就是因為我國省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念。在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術(shù)上是無解的，因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

第四，按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央—地方財稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級政府職能即“事權(quán)與支出責任相適應”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應一級合理財權(quán)，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預算，并配之以一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能建設到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達區(qū)域，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗，服務于連通“中國夢”愿景的“五位一體”的科學發(fā)展。

第五，為向以上體制框架推進，可以做、并應盡快做的事項包括：1. 由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權(quán)（支出責任）明細單，列明各自專享事權(quán)、以及共擔事權(quán)的共擔方案，并在今后漸進地優(yōu)化與細致化。2. 盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個政府信息系統(tǒng)建設工程的聯(lián)網(wǎng)和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺。3. 積極形成各級政府資產(chǎn)負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

第六，在優(yōu)化和改進地方稅體系過程中，結(jié)合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案——不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對待地開掘消費稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調(diào)的寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭并拉動新一輪解決我國基礎(chǔ)能源產(chǎn)品理順比價關(guān)系與價格形成機制的稅價財聯(lián)動配套改革；房產(chǎn)稅應積極穩(wěn)妥擴大試點范圍，積累經(jīng)驗凝聚共識徐圖進展；環(huán)境稅的改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個人所得稅應創(chuàng)造條件實行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭贍養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案等等。地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經(jīng)驗結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預算體系管理。

第七，以信息系統(tǒng)和預測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預算，在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結(jié)合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。應大力強化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創(chuàng)新與合理激勵形成財政可持續(xù)性。

以上各項所合成的財稅改革，在三中全會后優(yōu)化、重構(gòu)中央、地方政府間關(guān)系和財稅體制機制的同時，其追求的效應是直接服務于中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化“中國夢”愿景的，也是密切配合、服務全面開放條件下統(tǒng)一、公平競爭的市場的完善，以及政府與企業(yè)和納稅人關(guān)系的正確處理問題，可使我國經(jīng)濟增長質(zhì)量隨活力釋放、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新提檔而上升，促進民生改善、收入分配優(yōu)化與社會和諧。三中全會的指導文件給出大思路之后，相信新組建成立的中央全面深化改革領(lǐng)導小組，在進一步加強領(lǐng)導的新階段上，會促使各有關(guān)部門和從中央到地方政府各層面，更加注重從全局視野認識理解財稅領(lǐng)域勢在必行的改革及相關(guān)配套改革，積極協(xié)同社會多方主體，努力優(yōu)化可行方案，以更加注重提高財稅信息的透明化和積極與社會公眾、各有關(guān)的利益訴求互動的舉措，尋求調(diào)整利益格局方面的最大公約數(shù)和可行的實質(zhì)性改革方案，并積極實施某些必要的“先行先試”開拓創(chuàng)新。