新土改露端倪：城鄉(xiāng)一體化囊括農(nóng)地確權(quán)、入市方向

2013年11月14日 01:14
來(lái)源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 作者：胡健

人參與條評(píng)論

十八屆三中全會(huì)公報(bào)，明確了未來(lái)我國(guó)土地改革的方向。

公報(bào)除了提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”之外，還有“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”等表述。

瑞銀證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，預(yù)計(jì)政府可能會(huì)通過(guò)在多地試點(diǎn)而非全國(guó)鋪開(kāi)的方式來(lái)推進(jìn)戶籍和土地改革。推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作能夠保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其通過(guò)抵押、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)地入市有望突破

在眾多專家看來(lái)，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)”的基礎(chǔ)就是讓集體土地入市。

由于各種限制，農(nóng)民的承包地、宅基地不能作為資本流動(dòng)，很難帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實(shí)情況卻是農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)合作經(jīng)濟(jì)研究中心教授唐敏告訴記者，農(nóng)村土地征用的時(shí)候，給農(nóng)民的補(bǔ)償，與城市的土地在征用的時(shí)候給的補(bǔ)償是不一樣的。現(xiàn)在講“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”就是指不要搞成“二元結(jié)構(gòu)”。

“農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，是十八屆三中全會(huì)決定的重要方面。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)孔祥智表示。

在唐敏看來(lái)，這樣的實(shí)質(zhì)意義是在某一區(qū)域范圍內(nèi)，使得用于建設(shè)的土地供求競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系更加充分，更加反應(yīng)市場(chǎng)供求?！熬褪悄骋粔K土地值多少錢，應(yīng)該讓統(tǒng)一的公開(kāi)透明的市場(chǎng)來(lái)起作用，來(lái)形成價(jià)格。”

不過(guò)，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，會(huì)加快農(nóng)村建設(shè)用地交易市場(chǎng)的形成，但這需要修訂和出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，絕不是短期內(nèi)可以完成的。

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)確權(quán)提速提質(zhì)

在解讀全會(huì)公報(bào)時(shí)，汪濤特別提醒記者注意，要促進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”這些新提法。這意味著“三農(nóng)”問(wèn)題未來(lái)都將在城鄉(xiāng)一體化這個(gè)大概念下展開(kāi)。

黨國(guó)英表示，要素平等交換主要就是指勞動(dòng)要素和土地要素。土地要素主要是同地同價(jià)同權(quán)，就是市場(chǎng)交易條件要平等，要打破壁壘，打破壟斷。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城環(huán)所所長(zhǎng)潘家華說(shuō)，能夠讓農(nóng)民擁有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就要有這樣一種嘗試，讓宅基地、農(nóng)民的自留地、農(nóng)民的承包地能夠以某種形式在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，形成這樣一種收益，能夠保障農(nóng)民的生活，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的生活和生產(chǎn)資料。

唐敏說(shuō)，確權(quán)有很多事情要做，首先要明確土地是誰(shuí)的，還有土地占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及處置權(quán)等，比如農(nóng)民可不可以把土地轉(zhuǎn)包給他人，可不可以進(jìn)行抵押，很多問(wèn)題恐怕涉及到《物權(quán)法》和《土地管理法》的修改。

而農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的確權(quán)工作已經(jīng)在提速提質(zhì)。今年6月底，國(guó)土資源部地籍管理司巡視員兼副司長(zhǎng)冷宏志表示，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率大幅提高，達(dá)到94.7%。

相關(guān)人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，這是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)的第一步。

近年來(lái)，多地試水農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以土地資源入股、股份合作和抵押貸款等方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地資源資本化。農(nóng)村土地確權(quán)將有助于該試點(diǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)。

浙江嘉善便是一個(gè)很典型的例子，其土改方式為“兩分兩換”，即宅基地和承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。從2009年開(kāi)始，嘉善嘗試發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款，成為較早將土地改革與金融領(lǐng)域結(jié)合的案例。

在黨國(guó)英看來(lái)，農(nóng)地承包權(quán)可以入市交易就是財(cái)產(chǎn)權(quán)得到體現(xiàn)的方式，而通過(guò)農(nóng)地進(jìn)行融資等也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)。

征地或會(huì)大大減少

今年初，國(guó)土部在布置今年土地管理制度改革領(lǐng)域主要工作時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地制度改革著墨較多，包括深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究和探索、深入推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)、研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)等。

地方積極性也很高。昨日（11月13日），安徽省已宣布在20縣區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。該省還將建立完善土地交易平臺(tái)，依托國(guó)有建設(shè)用地交易市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，為土地交易提供場(chǎng)所、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。

多位專家的共識(shí)是，這種由地方試點(diǎn)推動(dòng)逐漸擴(kuò)面的漸進(jìn)式改革方式比較適合我國(guó)當(dāng)下的土地現(xiàn)狀，步子也不會(huì)太快。

孔祥智說(shuō)，要區(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，公益性用地采取征收方式，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就采取市場(chǎng)化的方式入市，價(jià)格由市場(chǎng)決定。

“集體建設(shè)用地直接入市風(fēng)險(xiǎn)主要是搞不好的話走到另一個(gè)極端，可能形成巨大浪費(fèi)。我不贊成所有的建設(shè)用地不分青紅皂白一律入市。”黨國(guó)英說(shuō)道。

但三中全會(huì)關(guān)于土地改革的內(nèi)容得到落實(shí)后，征地規(guī)模將會(huì)逐步縮小是專家們的共同判斷。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎談到，改革以后，政府征地?cái)?shù)量勢(shì)必大幅度減少。地方財(cái)政主要依靠存量土地，存量土地面廣量大，能夠保證基本需求。

他判斷，現(xiàn)行征地制度引起的問(wèn)題，也都能較好解決。具體表現(xiàn)為圍繞征地、拆遷的社會(huì)矛盾將在一定程度上弱化，更多表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部矛盾，而內(nèi)部矛盾主要通過(guò)村民自治方式化解，政府在農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)中擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)角色，責(zé)任意識(shí)及公信力也會(huì)得以增強(qiáng)。

打印轉(zhuǎn)發(fā)