城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)本質(zhì)是“同地同權(quán)同價(jià)”

2013年11月14日 00:20
來源：華夏時(shí)報(bào) 作者：楊仕省

人參與條評(píng)論

本報(bào)記者楊仕省北京報(bào)道

“剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)中提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這是土改的新方向?！?1月13日，曾參與國(guó)務(wù)院法制辦征地制度改革方案征求意見的北京市京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇在接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，土地制度改革向來是中國(guó)所有改革的核心所在，攸關(guān)國(guó)運(yùn)興衰。

“這句話，十七屆三中全會(huì)也說了，這次重提強(qiáng)調(diào)的應(yīng)該是今后如何落實(shí)的問題?！睋?jù)杜兆勇分析，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，會(huì)使土地利益分配格局發(fā)生巨大的變化。

“中國(guó)的改革開放每每向前走的關(guān)鍵一步，都是從農(nóng)村開始的，這次也不例外?！眮喬鞘蟹康禺a(chǎn)研究院院長(zhǎng)謝逸楓表示，這次三中全會(huì)為農(nóng)地進(jìn)入市場(chǎng)從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)指明了方向。

再提城鄉(xiāng)統(tǒng)一

農(nóng)村是中國(guó)改革的起點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

土地改革包括方方面面的內(nèi)容，比如土地稅收制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、土地使用制度的改革等。這其中，土地制度、糧食安全、城鄉(xiāng)一體化等議題，尤其受關(guān)注。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林對(duì)記者表示，土地始終是核心，它關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的多寡，還影響城市的發(fā)展。

“雖然允許土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是共識(shí)，但是規(guī)模經(jīng)營(yíng)能做多大？土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度之間的關(guān)系如何處理？”杜兆勇認(rèn)為，這些問題目前各方仍然爭(zhēng)論激烈。他表示，到底實(shí)行一種加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)土地規(guī)模集中的政策，還是穩(wěn)步推進(jìn)，無論采取哪種傾向的政策，都可能會(huì)承受壓力。

據(jù)杜兆勇介紹，十七屆三中全會(huì)提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，但這些年落實(shí)得并不好。

“這次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，其實(shí)質(zhì)上是建立‘同地同權(quán)同價(jià)’的土地市場(chǎng)?！敝斓懒终J(rèn)為，破除城鄉(xiāng)二元制，釋放土地改革的紅利。在中國(guó)，土地制度是一項(xiàng)根本制度，涉及幾億民眾的切身利益，改革意味著重新劃分利益。

杜兆勇隨后判斷，未來土地供應(yīng)或從“單一”變成“雙軌”，除了國(guó)有土地能入市外，還包括農(nóng)地入市，但這項(xiàng)改革需要巨大的推進(jìn)力，需要繼續(xù)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系、健全我國(guó)土地稅法和打破地方政府壟斷土地市場(chǎng)?！坝辛嗣鞔_的方向還只是第一步，仍需可操作性措施。”杜兆勇說。

據(jù)悉，國(guó)土部很早前就在蕪湖、蘇州、湖州、順德等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但效果仍不明朗。2013年中央一號(hào)文件指出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

北京大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)表示，農(nóng)村集體土地的主要問題不是入市問題，而是在保證其權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)其用途要有嚴(yán)格限定。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，逐步形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價(jià)格形成機(jī)制。

集體土地入市

與上一屆三中全會(huì)相比，對(duì)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”十八屆三中全會(huì)刪除了“逐步”二字，足以影響市場(chǎng)預(yù)期?，F(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。

不過近年來，一些地方紛紛進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不少農(nóng)民期待有朝一日，自己承包的土地能夠和城市的土地一樣同權(quán)同價(jià)。在十八屆三中全會(huì)后，他們的理由更充足：農(nóng)民需要獲得自己的財(cái)產(chǎn)性收入，地方政府不應(yīng)當(dāng)壟斷土地。

集體土地入市最直接的反對(duì)力量來自地方政府。此前，地方政府掌控了所有集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的渠道，通過壟斷這個(gè)市場(chǎng)，賺取土地差價(jià)。2012年，政府的土地出讓金收入高達(dá)2.69萬億元。

“集體土地一旦入市后，地方政府的土地收益必將大幅縮水?！倍耪子抡f，不論過去還是現(xiàn)在，當(dāng)然也包括今后，城鄉(xiāng)問題始終都是一個(gè)重點(diǎn)問題?！敖?jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村的面貌有了相當(dāng)?shù)母挠^，但城鄉(xiāng)差別依然巨大?！北贝蠼淌趶埱ХJ(rèn)為，本屆三中全會(huì)之后，集體土地流轉(zhuǎn)有望加快推進(jìn)，“同地同權(quán)”成為新土改的動(dòng)力。

不過，農(nóng)村集體土地入市也引起了不少人的憂慮，他們擔(dān)心此舉可能會(huì)沖擊18億畝的耕地紅線。“如何推進(jìn)農(nóng)村和城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)一體化建設(shè)，如何做到既提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，又能推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這才是問題的關(guān)鍵?！睆埱ХJ(rèn)為。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎則認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)是新土改的開始。“對(duì)于無論城市或農(nóng)村的用地，開征不動(dòng)產(chǎn)稅；國(guó)家繼續(xù)實(shí)行征地沒話可說，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，與農(nóng)民協(xié)商確定，不能夠政府單方面說了算?！秉S小虎表示。

據(jù)了解，國(guó)土部正在積極推動(dòng)農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓，并于10月29日公布了其起草的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》(征求意見稿)公開向社會(huì)征求意見，其中允許農(nóng)村閑置宅基地實(shí)行自愿有償退出。

這份草案明確指出，將土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)和政策措施納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體框架、相關(guān)規(guī)劃和考核評(píng)價(jià)體系。據(jù)國(guó)土部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)嚴(yán)之堯透露，如果城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，至少還需要8000萬畝土地，因而土地供需缺口較大。他給出的理由是，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就要轉(zhuǎn)移1400萬人，用地287萬畝。

據(jù)記者了解，當(dāng)前我國(guó)集體土地制度正在改變，主要表現(xiàn)為各地的集體土地流轉(zhuǎn)與耕者有其田制度相矛盾?！凹w土地只有確定了歸屬權(quán)，農(nóng)民才能得到合理的補(bǔ)償。”杜兆勇說，現(xiàn)在，我國(guó)正在積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何提高征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯得至關(guān)重要。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安表示，土地制度改革的根本目標(biāo)是建立集體土地和國(guó)有土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度?！霸谝?guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格公平交易?！苯靼舱J(rèn)為，難點(diǎn)在于如何突破現(xiàn)有土地制度下既得利益者的阻力，使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地出讓金的依賴。